建筑垃圾综合管理的北京经验
随着中国城市化进程的快速发展，城市建设开发带来的建筑垃圾问题日益严重，不仅成为北京市空气污染源头，也带来极大的交通安全隐患，成为诱发大“城市病”的重要因素之一。具体分析来看，建筑垃圾管理长期存在的漏洞主要有三方面：一是有的建设施工单位不办理渣土消纳许可证，不按规定使用有资质的运输企业和符合规范要求的车辆；二是有的建筑垃圾运输车辆在运输过程中超载超速、不苫盖、扬尘遗撒，有的甚至就近偷倒乱卸；三是建筑垃圾多在夜间运输，有些车辆采取“打游击”的方式规避执法检查，后半夜（凌晨2点以后）违规车辆开始增多，运输监管几乎处于失控状态。问题并不复杂，但由于建筑垃圾管理涉及的部门多、利益链条长、社会关系复杂，这些问题就导致城市管理顽疾反复发作，难以根治。2013年9月，北京出台“北京市清洁空气行动计划
（2013-2017）”，这个五年计划把扬尘、机动车排放治理上升到了北京城市管理的战略高度，新一轮北京建筑垃圾综合管理正式拉开序幕。
2014年1月21日，北京市转发了《市市政市容委关于进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作的意见》（京政办发〔2014〕6号），《意见》提出了进一步加强北京市建筑垃圾“产生、消纳、运输”等各环节管理的24条措施，集中体现了“行业管理、部门联动、属地负责、标本兼治”的原则。
3月12日，北京市发布《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》地方标准。5月8日，北京市市政市容管理委员会（以下简称“市市政市容委”）会同市环保局联合印发了《关于深化落实进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作意见的九项措施的函》，提出了对源头出土工地实施排放总量、区域、行业、属地4个严格控制，严格执法处罚，实行以奖促治等工作措施，进一步加强建筑垃圾砂石有针对性的管控。
7月1日，《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》地方标准（以下简称“建筑垃圾运输新规”）正式实施，市市政市容委以市建筑垃圾综合循环利用小组办公室的名义制定印发了《关于加强建筑垃圾运输管理执法专项工作的通知》《关于进一步加强建筑垃圾运输管理执法专项工作的通知》和《关于开展建筑垃圾运输管理执法专项督导工作方案》，明确了规范建筑垃圾运输管理的具体内容和要求。
从2014年7月1日开始，为加强联合执法力度，市市政市容委、市住建委、市交通运输局、市环保局、市交管局、市执法局等相关部门轮流牵头，成立联合执法督导组，开展了为期一年的“每周行动日”专项行动――对建设施工工地、重点道路和消纳场所进行抽查，采取设卡路夜查、卫星定位跟踪、全程监控等措施加大管控力度；并利用停工停标、高限处罚、违规约谈、刑事拘留等手段，加强渣土管理。截至2015年6月底，市联合执法督导组共开展督导检查131次，给予77处违法违规运输渣土的工地停工并移交属地处理，下达督办通知75件，约谈了建设单位、施工单位、监理单位和运输企业202家；全市共查处施工现场类违法行为912起，罚款888.45万元；渣土运输及泄漏遗撒类违法行为3343起，罚款667.9万元。
一、北京市建筑垃圾综合管理工作取得的成绩
新一轮北京建筑垃圾综合管理（也称为渣土运输治理工作）改变了过去以路面管控为主的管理模式，注重顶层设计，管理思路清晰，确立了“转变一个观念、结合两个条例、融入三项任务、落实四项制度、抓好五项工作、协调六个委办、实现一个目标”的工作思路。
“转变一个观念”是指转变过去部门各自为政“单打独斗”的观念，协调市市政市容委、市住建委、市交通运输局、市环保局、市交管局、市执法局等“六个委办”，
并成立了市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组，形成长抓共管的治理机制；“结合两个条例”是指把《北京市大气污染防治条例》和《北京市生活垃圾管理条例》作为出台各项和地方标准的基础；“三项任务”是指融入北京清洁空气行动计划、APEC会议和国庆六十五周年环境保障等三项重点工作；“四项制度”是指建筑垃圾管理联席会、考核评价、案件移送和媒体曝光等制度；“五项工作”是指运输车辆更新改造、建筑垃圾源头减量、建筑垃圾消纳场所建设、行政许可事后监管和道路运输遗撒泄漏等各项工作；实现从源头到运输到消纳场的全环节密闭监管，渣土不乱倒不遗撒的目标。取得的突出成绩主要有四点：
（一）基本杜绝不达标渣土运输车辆或不规范使用渣土运输车辆的行为
渣土运输治理从源头入手，规定要求建设单位要对所管项目的渣土运输工作负总责，必须使用有资质的运输单位和符合建筑垃圾运输新规的渣土运输车辆，并依法办理渣土消纳许可证。基本上杜绝了不达标渣土运输车辆进入工地和上路的问题。目前，全市渣土运输车违法上路问题得到有效治理，特别是三、四环路违法货车基本绝迹，五环路货车违法发生率下降70%。
（二）科技防护措施建成使用
目前，全市有11个建筑工地安装了视频监控探头，全时段监控进出工地运输车辆；对城乡156个容易出现道路遗撒、乱倒乱卸等地段，安装了移动视频监控探头，并且在城市主次干道启用道路交通违法监控摄像头，及时抓取违法违规行为。
（三）地方标准和长效管理机制建立
一是发布了北京市《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》地方标准，明确
建筑垃圾运输车辆必须达到货箱密闭、限速限载、举升定位、即时监控、标识统一，全身统一涂装苹果绿等技术功能。全市共有8053台渣土运输车辆更新改造成功。
二是印发了《关于进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作的意见》《关于深化落实进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作意见的九项措施》。建立了渣土运输管理工作例会、媒体曝光、案件移送、考核评价等制度，落实了定期会商、联合督导、违法违规约谈、社会公众（组织）参与等工作机制，为建筑垃圾综合管理提供了有力支持。 三是行政许可、搭建公示平台落实到位。北京市对建筑垃圾、土方、砂石运输企业也设定了准入标准：应具有工商营业执照；应具有道路运输经营许可证；注册资金300万以上且至少拥有一台达标渣土车辆，才能取得市政市容部门核发的建筑垃圾运输企业经营许可。凡发生重大及以上或者6个月内发生两起较大及以上责任事故的建筑垃圾、土方、砂石运输企业，依法责令停业整顿，停业整顿后符合安全生产条件的，再准予恢复运营。
（四）消纳场所处置能力翻两番
前后两次开展了建筑垃圾消纳场所调研，利用卫星技术开展遥感监测，监测出废弃坑塘84个，对具备条件的办理设置许可，纳入正规管理。截至目前，全市有消纳场所42家，建筑垃圾处置能力同比翻两番，达到1.5亿吨。
二、北京市建筑垃圾综合管理的四大特点
（一）源头治理，规范施工现场渣土车清运管理
施工现场渣土运输车辆使用的管理主要由北京市住房城乡建设委（以下简称市住建委）负责。为此，市住建委专门成立了扬尘治理办公室（2014年8月成立），明确了几项具体
措施：
一是要求建设单位要对所管项目的渣土运输工作负总责，必须将建筑垃圾土方砂石运输交由有资质的运输单位，使用符合新规的渣土运输车辆，依法办理渣土消纳许可证。施工总承包单位和分包单位要加强施工现场管理，在土方工程施工阶段，应派专人在现场进行值守，加强夜间检查，确保进出施工现场的运输车辆符合标准要求。建设（拆除）单位开工前要制定建筑垃圾、土方清运和处置作业方案，与运输企业签订清运合同、与建筑垃圾处置场所签订处置合同或直接利用协议。工程项目经理对建筑垃圾、土方、砂石运输管理负主要责任。施工现场大门口要设置《扬尘治理和建筑垃圾处置责任公示牌》，施工总承包单位要将工程项目建筑垃圾、土方、砂石运输管理情况纳入本企业项目经理年度绩效考核指标等。
二是督促施工现场安装视频监控系统，利用远程视频监控系统开展非现场执法检查工作。市住建委于2013年印发了《关于在建设工程施工现场推广使用远程视频监控系统的通知》，要求符合文件要求的施工现场安装远程视频监控系统，监督人员可以通过该系统的抓拍、回放等功能开展非现场执法检查工作，对进出施工现场的渣土运输车辆进行在线监管。截至目前，全市符合安装条件的11个建筑施工工地，均安装了视频监控系统（不含已经拆除的工地），安装率达到百分之百。
三是加大对扬尘治理违法违规行为的处理力度。要求各区（县）住房城乡建设委要及时掌握本辖区处于基坑土方施工阶段工程的基本情况，建立台账，每月进行更新，并对渣土运输车辆使用情况进行重点检查，对处于基坑土方施工阶段的施工现场要每周检查一次，对发现的问题及时按照规定进行处理。对使用不达标或不规范使用渣土运输车辆的施工现场，责令停工整改，直至达标后方可继续施工，并对参建各方进行约谈告诫；情节严重的，进行全市通报批评（共103家企业）和媒体曝光；情节特别严重的，暂停施工企业在京投
标资格1至6个月（一年来有6起，涉及17家企业）；对需要进行行政处罚的，依法移交市执法局等有关部门进行处理。
（二）科技保障，更新改造运输车辆实现全程监控
针对万余辆建筑垃圾车具有昼伏夜出、点多面广的管理难点，管理部门决定从改车入手，对车辆进行监控，包括运行路线轨迹、举升倾倒定位。基于此，市市政市容委与市质量技术监督局会同相关企业单位研究制定了《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》北京市地方标准，2014年3月12日颁布。经过多方沟通协调，会同市经信委、市汽车行业协会、市建筑垃圾土方砂石协会（以下简称“市渣土协会”）组织15家汽车生产改造企业完成了27个车型达标检测，先后发布了12批达标车辆生产改造企业名录。会同市经信、住建、交通、环保、执法、交管联合向社会发布了《关于开展建筑垃圾土方砂石运输车辆改造与新车购置工作的通告》，明确了“从2014年7月1日起，本市范围内建筑垃圾运输全要使用达标运输车辆”。同时，研究提出建筑垃圾运输车辆改造新车购置及资金补助，落实并发放了1.2亿元车辆更新改造补助资金，确定更新补助5万元，改造补助1.5万元的标准，搭建车辆补助资金网上申报审核系统，在区（县）行政办事大厅开设补助窗口，发布24批达标车辆生产改造企业及车型名录，组织召开车改企业与用车单位使用达标车辆供需对接会，组织建设施工单位签署达标车辆使用战略协议，联合工商、交通部门严厉打击非法车辆改装厂。目前，车辆更新改造9312台，投入运行8053台。改造升级后的建筑垃圾车具有以下功能特点：
车身及车箱颜色统一为苹果绿色，驾驶室上方安装“建筑垃圾运输”顶灯，驾驶室两侧车门喷涂运输企业名称，车辆后箱板喷涂大幅反光号牌，车厢顶部加装纵向开启的柔性篷布；安装北斗车载兼容终端，综合管理信息平台可对车辆运行轨迹、装卸情况实时监控，对特定的违规运输行为强制限速。
在车厢结构和密闭上，车箱底部密封，漏水量≤0.5L/min，解决了含水量高的泥浆类建筑垃圾运输的遗撒问题；采用纵向开闭柔性结构篷布覆盖密闭装置，限定了装载量，解决了超载和遗撒的问题；如果建筑垃圾运输车辆行驶中车箱密闭装置未闭合，车辆将被监控平台发现，这一技术也宣告着建筑垃圾车“裸奔”时代的终结。
北斗车载兼容终端与发动机直接相连，人为的拔掉或拆除可引发系统对发动机的直接控制，车辆启动时将强制车速不超过30千米/时，迫使车辆不能逃脱监管；同样，当出现运输车辆未按指定区域倾倒等异常情况时，车载兼容终端将向综合管理信息平台自动报警，系统将采取强制限速直至报警条件解除。这是一个核心的技术防控手段。
（三） 联合执法，齐心合力杜绝管理漏洞
从2014年7月1日开始，市市政市容委、市住建委、市交通运输局、市环保局、市交管局、市执法局等相关部门轮流牵头，成立联合执法督导组，开展了为期一年的“每周行动日”专项行动。各部门依据行政许可互相配合，共享信息，杜绝了管理交叉中的漏洞，实现全环节无缝隙管理的目标。 北京市交通委运输局（市交委运输局）是道路运输车辆运营证核发单位，首先，根据《关于进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作的意见》，在货运行业增加车辆许可方面对于自卸车型增加了一条规定：“使用自卸车运输建筑垃圾土方砂石的，应符合《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》（DB11/T1077-2014）。”对于运输建筑垃圾土方砂石的自卸车型办理道路运输证件提高了准入门槛。同时在企业办理车辆道路运输证前，查看车辆是否入网，确保企业车辆加入平台系统。第二，修改了北京市货运行业质量信誉考核办法，将被立案查处的违规运输企业纳入货运企业质量信誉考核体系。对车辆违法违规情况作为营运车辆年度审验的重点内容之一，发生泄漏遗撒行为将限期整改，情节严重的吊销其道路运输经营许可。
北京市交通交管局（以下简称市交管局）是渣土运输车违法上路执法整治的主力部门。一是确定“3类”主要道路、“8类”重点违法问题成为渣土运输治理联合执法整治重点。二是建立了包括“4种”整治力量参与的18支巡逻车组专职执法整治队伍，重点部署在三、四、五环路内外环方向，采取定点卡控与巡逻查控相结合的方式，有效增强了查控效果。18支巡逻车组每支由“4种”整治力量，即2名交警、1名队员、1名市政市容委人员、1名交通协管员组成，各司其职、各负其责，对拦截查处的渣土运输车，按执法权限依次处罚、闭环执法，有效增强了路面执法震慑力。
北京市交通执法总队可依法查验车辆的《道路运输许可证》及驾驶员《货物运输从业资格证》，并核对车辆的相关信息。在北京市渣土运输治理期间，严查汽修企业非法改装建筑垃圾车辆行为，在大兴、海淀查处3家非法为建筑垃圾运输车辆改装的汽修企业。同时，开展建筑垃圾运输车辆主要行驶线路摸排，结合以往工作经验及交管部门提供的线索，初步确定了12条建筑垃圾运输车辆主要行驶线路并开展集中整治，其中在丰台区白盆窑地区一晚查处未苫盖、遗撒违章行为4起。
北京市环保局市机动车环保排放管理处是对渣土运输车排放超标违法行为进行处罚的部门。在渣土运输治理期间，一是各区（县）环保部门主动建立辖区出土工地台账，深入摸排掌握辖区建筑垃圾运输车台帐，每周制定检查计划，进入出土工地和建筑垃圾运输车停放地，开展入户执法检查，对检查发现的排放超标行为，依法进行处罚，对其他违法问题，通知辖区相关部门进行处理；二是配合联合专项执法，开展路检夜查，通过检查运输车辆的排放与配置，严查“假绿标”车。
北京市城市管理综合行政执法局（以下简称市执法局）具有综合执法与处罚权。对施工扬尘、渣土乱倒乱卸、道路遗撒和违规夜施等违法行为做到违法必究，执法必严。第一，利用远程监控查处施工工地违规行为115起，罚款125万；第二，根据《北京市建
筑业企业违法违规行为记分标准》对其实施动态管理，并记入本市企业信用信息警示系统。对问题严重、整改不力的施工工地，通过新闻媒体曝光并移送市住建委予以停工整顿。截至今年6月底，市执法局组织媒体采访2次，开展媒体曝光违规施工企业5次；施工单位因存在扬尘污染问题处罚后移送市住建委予以记分、暂停在北京建筑市场投标资格8起；全市通报批评49起，起到了震慑作用。
（四）社会参与，企业、协会成为治理中坚力量
融合地方、行业协会和参与企业三方力量，从规范市场入手，赢得行业认可和企业支持是北京市建筑垃圾综合管理的成功经验。
新成立的市建筑垃圾土方砂石协会搭建了与企业沟通平台。2014年3月12日，市建筑垃圾土方砂石协会正式成立。一是参加北京市建筑垃圾管理法规的研讨、制定工作，通过短信、微信和协会网站等信息平台，为协会会员单位和建筑垃圾运输企业提供咨询服务；二是先后到北京福田戴姆勒汽车有限公司、三河市新宏昌专用车有限公司、北京和田汽车改装有限公司和中冀福庆专用车有限公司等单位考察调研，为决策提供信息和建议；三是针对目前北京市建筑垃圾运输企业散户多、管理难的问题，成立了北京市建筑垃圾运输企业联合体，为加入“联合体”的小散企业提供多项服务，这对整合小散企业和促进建筑垃圾运输企业向规模化、正规化发展具有现实意义。
北京汽车行业协会积极参与地方标准制定。首先，在北京地方标准制定过程中，北京汽车协会积极组织相关企业参与标准内容的研究，向标准起草小组提出了既有利于行政管理也有利于产业发展的建设性意见，多项予以采纳；第二，为了使车辆生产企业尽快掌握新标准的内涵，为用户提供满足新地标的高质量的渣土运输车辆，北京汽车协会会同北京市建筑垃圾土方砂石协会共同举办了“宣贯会”； 第三，接受具备相应制造能力的车辆生
产企业和具备改造能力的改装企业资料报备，对符合要求具备销售条件的企业和产品通过协会网站向社会公布，截至目前，已向社会公布24批报备信息，涵盖了54款渣土车辆产品。
业内企业趁车改东风，为企业健康、快速发展奠定基础。北京和田汽车改装有限公司作为代表，认为渣土车密闭改装是北京乃至全国的风向标，是未来渣土车辆的主旋律。该公司调整了市场销售目标及策略，直接瞄准新型智能渣土车市场进行研发拓展，为企业优化资源空间，健康发展奠定了基础。而作为从事土方运输专业十几年的北京成伟兄弟运输有限公司，则把2014年认定为渣土运输行业最值得纪念的一年。基于对行业规范的期盼及对新一轮治理的信心，该公司一次性与北京福田戴姆勒汽车销售厂签订了80辆新型环保渣土车辆，并成为了设备最多、人员最多、规模最大的土方施工航母舰队单位。
