谈乡镇行政管理的弊端及改革策略
王勋
[摘要]当今世界已进入了政治格局多极化与经济全球化的新纪元，国际竞争日趋激烈，国际形势风云突变，中国党不失时机的提出了加强党的执政能力，乡镇作为直接与广大人民群众联系的基层机关，近年来在运用人民赋予的行政权进行行政管理过程中暴露出了种种弊端，所以提高党执政能力，加强乡镇的绩效管理显得尤为重要，本文针对这个问题从加强乡镇的绩效评估，改革行政理念，机构改革的具体措施等方面来阐述加强乡镇的绩效管理问题。
[关键词]执政能力 绩效管理 行政理念 机构改革
为了与现代社会的发展相适应，世界各国都注重自身机制的改革完善，采取一系列转变职能的措施。加强的公共服务意识，调节与市场、与社会的和谐等改革理念相继出炉。英国由此提出了一个改革的新模式——绩效管理。“绩效管理”即运用“绩效”来衡量行政活动的效果，其内容主要包括经济（economy）效率（efficiency）效能（effectiveness）。其中“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”涉及到投入与产出之间的关系（着重数量方面）而“效能”涉及产出与客观效果之间的关系（着重质量方面）。英国从强调对顾客负责、采用绩效工作制以及短期聘用合同，大大加强了的职能与效率。我国创建的社会主义市场经济是一种史无前例的。同志从社会主义的现实状况出发，提出“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的科学论断，打破了长期以来禁锢人们头脑的传统观念，丰富和发展了马克思主义理论。同志根据同志的论述，进一步提出“有计划的商品经济，也就是有计划的市场经济”，并作出“比较倾向使用‘社
会主义市场经济’这个提法”的历史性决断，把伟大的理论创新变为伟大的创举和伟大的实践，寻求经济的有效发展是我们工作的重点，建立一个与市场经济相适应的职能机构尤为重要，“绩效管理”为我们提供了一个宝贵的经验，有的已经把“绩效管理”运用到实践中并取得了良好的效果，所以应把其运用于乡镇的管理中为市场服务，为人民服务。
一、乡镇在行政过程中存在的弊端
在中国数千年的封建文化与官僚文化影响下，乡镇由于离过远，缺乏对其有力的监督机制下，产生了机构设置重叠，行政人员素质较低，行政权力滥用等种种弊端
（一）乡镇机构设置不合理
机关设置重复，功能重复，例如：水利站 电管站 农林站 计划生育服务站等等，从而导致工作人员数量增加，加重了的负担，而且由于功能的重叠使得许多事情久久搁置而得不到有效合理的解决，而有些事情由于能体现出机关的功绩而争着干，从而造成了互相扯皮推诿现象不断发生，行政效率低下机构设置重复，部门主义严重，行政人员过多，造成许多事情不能及时解决，从而导致行政效率低下。
（二）乡镇机关缺乏竞争机制。工作人员只会去做上级指派的任务，认为这样就交了差，而不会真正为人民群众的利益而去做实事，由于缺乏竞争机制所以不会有危机意识，所以他们觉得没必要去寻求更好的途径去提高自身的工作效率。
（三）行政审批事项过多。常常对于一个事项，经过多层审批，加盖多个公章，并且每个程序还要相应的费用，从而直接导致行政效率低下，这也是为什么近年来人民群
众觉得办事难的重要原因。
（四）缺乏相应的绩效评估
评估标准欠缺。乡镇工作长期以来认为只要安全的完成上级指派的任务就交了差，同时工作的完成缺乏相应的绩效评估措施，以至于形成长期的以投入而不以产出为评估标准，以政绩工程形象工程而不是以实际的业绩来评估。
评估人员不合理。在传统的乡镇管理过程中，对某一个任务的评价往往是领导指定完成，然后在由自己来组成一个专门的评估小组来对其进行评估，这样就会造成评估力度不大，评估结果不真实的弊端。
评估人员素质不高。评估人员对某些事评估带有一定的个人主观色彩，易于向上级领导的压力屈服，缺少相应的理论科学水平及文化道德素质。
（五）债务高筑，损公肥私现象严重
国家为了推动经济的建设，常常要花费大量的资金用于基础设施建设，而当这些资金一放以后，往往不会完全的投入到建设中去，层层贪污、克扣，有时国家为了搞一项建设会损害农民的利益，而国家都以相应的财政给以适当补偿，但是这些钱物往往不能被人民得到，从而影响了的形象及的公信力。
（六） 行政公务人员意识不清，认识错误
一是主仆位置颠倒，服务意识不强。长期受官僚文化的影响，行政人员以为自己是“官”是“主”却忘了自己的权力的真正来源是人民的授权，自己是依靠人民群众的“税
收”养活着。
二是有些乡镇人员缺乏文化道德素养。作为基层人民群众的直接联系人，在人民群众那里塑造着的形象，可许多乡镇人员由于道德文化素质不高不能依法行政，对人民群众态度恶劣，严重影响了作为人民公仆在人民群众心目中的形象。
（七） 决策机制缺乏科学、民主性
乡镇往往实行行政机关内部人员决策或行政领导人专断决策，未从实际出发，不让民众参与，决策不公开，同是又缺少专家指导，导致许多决策不能真正体现人民群众的利益，从而执行起来困难重重，许多决策不重视当时的内外环境和信息状况，从而导致许多决策在执行后浪费了大量的人力、财力 、物力。
（八）乡镇人员的“寻租”行为
一是某些利益服务集团为谋求的保护逃避市场竞争带来的压力，实行高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”进而便产生的寻租行为，导致权力的滥用，行贿受贿等现象和社会资源的巨大浪费。
二是乡镇政务不公开，政务封闭化，无序化，专权化导致乡镇的政务一团糟。广大人民群众与管理脱节，例如：广大人民群众得不到关于财政的支出和收入的消息，导致人民群众无法对其实行有效的监督。
三是违法行政，并缺少相应的监督措施和制裁措施。法律等明确规定不得乱收费、乱摊派，可有的乡镇人员违法使这些变为自己的囊中之物。同时许多乡镇由于领导
专断所以便没人把这些公布于众，让其受到相应的惩罚。
二、改革策略
由于乡镇在行政时存在种种弊端，严重影响了中国在人民群众中的形象，的公信力受到严重的影响，加强乡镇的管理已成为加强党的行政领导的一个重要课题，加强乡镇的绩效管理便成为提高乡镇行政效率，发展乡镇经济，提高公信力的一个重要途径。
（一） 加强乡镇的行政文化
现阶段我国乡镇公务人员的思想意识、行政伦理文化意识等方面存在严重的问题，要加强乡镇的绩效管理必须加强乡镇公务人员的思想等意识。
1 加强民主与法治
依法行政已是现代在行政时必须要遵循的一项基本原则，这就要求做到民主决策，让民众参政议政，听取人民群众的呼声。选举时让民众参与，让他们自己选举出自己心目中的村干部，知道应还权于民。在决策时让民众参与，因为只有他们自己知道自己要什么，这样行政决策就会节省大量的人力、财力、物力。
2实行政务公开
只有行政信息广泛的向社会公开，公众才会更多了解公共行政部门，才能有效的监督乡镇应定期公开镇务，对重大事项的财政运用则应及时向公众公开，使向公众提供高质量，高效率的服务。
3 打造诚信务实，廉洁高效的有限责任
乡镇公务人员在行政时能依法行政，对各种款项做到不贪污，合理利用，能及时清还在发展经济时私人或企业在做工程是所拖欠的钱，不无理不还，要诚实守信，对于自己在工作中的失误敢于承担责任。
（二）进行乡镇的机构改革
中国一直在进行机构改革，可始终走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其中一个重要的原因便是执行不力，他们在进行改革时往往是“雷声大，雨点小”，只听见漂亮的口号，看不见实际的行动。
1 按照精简、统一、效能的原则精简机构，并完善机构设置。加快推进乡镇机构的改革，合理界定乡镇机构的职能，精简机构和减少财政供养人员，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现职责机构和人员编制的科学化、规范化。
对于重复过多，行政效率低下的机构予以彻底的撤消或合并。部门适应内外环境的变化，需要完善的机构予以完善，对于要重新设置的则重新设置，对于大量的额外编外人员予以解雇或分流，并鼓励他们去创新去创业，同时在这个过程中一定要做好大量思想工作和保障工作。
2 职、权、责设置一致。威尔逊说：“任何事情，无论是的事情还是仅仅是做买卖，都必须有一个当家作主，权力和对行使权力严格负责，是构成好的要素”。乡人员严格遵守相应的、法律、法规，建立岗位责任制和分工负责制，做到事权统一，责权一致，使每个公务人员都有职、有权、有责，人人各司其职，各行其权，各负其责，
并建立严格的监督，考核，奖惩和升降等制度。
3 合理利用行政资源，并对其进行有效监督。乡镇在购置桌子、椅子等行政必需品时在好的质量的基础上要求最低费用原则，合理利用行政经费。同时，及时，合理，正确的处理行政信息，并合理利用其做决策及为人民群众提供高效率，高质量的服务。
（三） 加强乡镇的绩效评估
奥斯本和盖布勒指出“行政传统模式，由于不衡量效果，也很少取得效果。要在真正意义上加强乡镇的绩效管理就必须加强乡镇的绩效评估。
1 评估乡镇的行政效率
在信息千变万化的今天，效率已成为企业提高生产率的关键之处，而在乡镇的绩效管理中，行政效率也成为衡量乡镇行政能力的一个重要标准。
首先要加强乡镇的决策效率。提高获得信息的方式,把握信息的能力,及时地对信息加以利用,让信息为决策提供条件。还要加强乡镇的行政审批能力,科学合理的减少行政审批事项,减少审批中的费用,减少行政审批中的环节。加强乡镇的执行效率,好的决策没有实施就等于没有决策,我们必须提高乡镇将法律,,法规等运用于实际的效率,将决策实施的效率。
2对乡镇的效能进行评估
注重产出而不是投入。 在进行乡镇的绩效评估时,我们评估的不应该是他们在这些事中投入了多少,而是看其与投入相对应的得到了多少产出,要防止许多人为了”政绩而
多投入去做那些面子工程,形象工程,防止资源浪费。
在坚持以结果为导向的同时,对于许多产出比较慢的精神方面的建设则应以投入和结果相结合的方法来对其进行评估。本人认为许多精神方面的投资例如:建图书馆。为广大人民进行技术培训,休闲娱乐设施的建设等,往往在很短时间内不能评价其效果的,对于这种工程我们则需要专业的评估人员不带有任何主观色彩来对其进行评估,而不能仅仅只看起产出。
从决策、、制度的执行效果,公众满意程度来测定其效能。决策的民主化程度,科学化程度,民众是否真的参与了,决策是不是真的建立在人民的利益之上,决策执行之后人民群众是否满意,是否没有造成资源的大量浪费等方面来进行测量。 制度是否能及时让人民群众了解,让人民群众满意也是起所应测定的。
3 由社会公众、企业、专家及相应的监督部门来对其绩效进行评估
著名管理学大师彼得德鲁克说：“成绩在组织的外部，企业的成绩是顾客满意，医院的成绩是患者满意，学校的成绩是使学生掌握一定的知识并在将来用于实践。再组织内部，只有费用。”我们在评估乡镇的绩效时，应该让企业、社会公众、专家及相应的监督部门来评估乡镇的工作，以公众的满意程度来测量。”
(四) 加强乡镇的绩效管理
应该创新行政理念，乡镇组织以内部为中心,他们所担心的是预算,人事和官僚等级,而不是如何改善结果,他们不会对效能或创新进行嘉奖,公务员得到嘉奖可能是因为又平安的度过了一年,没有犯错误,结果是很多公务员期望值很低,很少以工作引以为荣。因此我们
必须创新乡镇的行政理念,为绩效管理做好基本的保障。
1 引进激励机制。工作人员缺乏创新。往往害怕犯错误, 永远乐于保守,使行政能力无所提高。据此我们应引进激励机制让他们去创新。
2 引进竞争机制。对于许多工作我们可以在乡镇诚实守信的基础上以合同的形式包工给社会团体或私人等,这样才会让他们有危机意识,不得不努力去工作，去提高行政效率及效能。
3 应用标杆管理和全面质量管理理念。制定一个合理的对象,学习其长处,在对内外环境分析的基础之上将其运用于实践当中。全面质量管理强调让一线员工去参加,那么在实践当中我们则应该让人民群众去加入到决策等一系列活动当中去，体现。
总之,在国内外环境突变的情况下,中国的机构改革,乡镇的绩效管理,不可能只靠内部去改革,我们还必须从内外环境去分析,我们应当明白,绩效管理它不是只向我们展示成功,它也暴露不足和失败, 暴露失败和不足并不一定损害部门的信誉,相反,她向公众展示了为提高绩效而不断做出的努力[5]有助于加强与群众的联系,有利于形象的改革。
参考文献
[1]周志忍《公共组织绩效评估,英国的实践及对我们的启示》，《新视野》1995年第五期
[2][美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里《摒弃官僚制,再造的五项战略》,中国人民
大学出版社，2002年第一版。
[3]王强，陈易难《学习型----管理创新读本》，中国人民大学出版社，2003年第一版。
[4][美]梅里亚姆《美国政治思想》，商务印书馆，1984年版。
[5]张国庆 《 行政管理学概论》，北京大学出版社，2000年第二版。
