失地农民社会保障对策与建议
凉州区社保局 代顺仁
内容摘要：失地农民是城市化进程中产生的一个特殊群体，失去其生存的物质基础，生存权受到威胁，有责任也有义务为失地农民建立社会保障制度。本文简要论述了建立失地农民社会保障制度的必要性、紧迫性，建议发挥主导作用，为失地农民建立和完善与城市社会保障体系相衔接的社会保障制度，引导失地农民参加社会保险，积极探索将失地农民纳入最低生活保障体系，并为其建立相应的就业机制，解决失地农民社会保障问题。
关键词：失地农民 社会保障 对策 建议
一、失地农民社会保障问题的形成及分析
失地农民是由于城市化、工业化的发展而形成的一个特殊的社会群体。近年来，随着城市化、工业化进程的加快，失地农民数量越来越多。虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、大多采取单一的货币补偿方式，对农民未来保障问题考虑不够周全，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。如何从根本上高效、便捷地解决失地农民社会保障问题已经成为各级的当务之急。
（一）土地是保障农民生活的重要渠道
土地是保障农民生活的基本载体。在城乡分割的二元经济结构下，土地是农民生活保障的基本载体，它可以为农民提供基本生活保障和就业机会，有财产增值的功效，还可以
为其后代提供土地“继承”权，同时由其后代承担养老责任。农民从土地上获得是其最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证就业、应对未来养老和医疗意外等。
家庭保障功能的弱化进一步凸现了土地的保障功能。随着计划生育的推行，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模不断缩小，弱化了家庭的保障功能。加之，由于城市化进程加剧，农村主要劳动力大量向城市转移，传统的家庭结构逐渐解体，家庭保障很难落到实处。
（二）土地征用现状不断挑战农民保障问题
1.土地补偿标准过低。现行的土地补偿标准过低，采取一次性的货币方式进行土地补偿，将农民排除在土地增值收益的分配体系之外，对其未来生活缺乏长远的规划考虑。就武威市凉州区而言，现行土地征用补偿标准为：城郊2-10万元/亩，工业园区2-3万元/亩，其它因公路建设等项目征地1.5万元/亩,人均补偿仅为1.8万元,相当于2006年农民人均纯收入的5倍,按目前消费支出推算只能维持7年。
2.过快的征地速度进一步加剧了失地农民保障问题。土地征用速度必须与城市化、工业化进程基本保持一致，才能使失地农民分享到经济发展和城市化所带来的利益。但据国土资源部的统计，全国开发区的土地共有43%处于闲置状态。这种超越经济发展水平的征地速度，根本无法使城市中的非农业部门在短期内消化吸收大量的失地农民，致使农民失地又失业。
（三）失地农民未来生活保障问题日益严峻
首先，土地是农民赖以生存的物质基础，一旦失去土地，而又不能为他们提供强
有力的社会保障，因而失地农民处境必然十分困难。可以说，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，更好的发展只能是空谈。其次，农民失地后生活方式发生根本变化，消费中的货币化程度大幅增加，生活成本上升的压力很大，保障问题十分突出。因此，有必要针对失地农民生活现状，建立相应的社会保障制度。
二、建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性
（一）土地的减少和丧失使部分农民失去最后的保障
由于土地被征用，农民拥有的土地数量越来越少，农民从土地获得的收益的相对量和绝对量都相应减少，从而无法满足其最基本的生活需求。加上工业化和城市化的推进，使得部分农民永久性失去土地，从而彻底失去土地的保障。因而，建立失地农民养老保险已是解决失地农民保障问题的关键之一。
（二）失地农民就业面临很多的困难
在许多地方，征地难，难就难在“要地不要人”的城市化模式。说到底，在这个改造过程中，切身利益受到侵害的总是失去土地的农民。在尚未取得城市居民的社会保障时，这些农民贡献出自己的土地，成为都市里新的一员，自己却面临着诸多困惑：失去土地后，既在城里找不到工作，也难以享受城市工人可以享受的失业保险。
另外，村民们知识水平较低，几乎没有掌握现代化的技术。就当前的就业形势———大批下岗工人处于待业中，很多手持大学文凭的大学生都很难找到合适的工作，更何况村民们又没有什么技能。如何解决当期生活和长远生计，成为文化水平低、缺乏技能的失地农民群体面临的一大难题,而就业安置则是解决的关键之一。
（三）失地农民社会保障问题已成为影响社会稳定的重要因素
伴随着失地农民数量逐步增长，货币赔偿、就业安置、拆迁不到位或者不尽合理，导致土地收益流失，失地农民生活保障费用的落实岌岌可危。此外，有些地方为了招商引资，为了经济增长，明知征地程序不合理，价格不合规，以很低的价格就征了，打算收税之后再来补偿农民，结果招商不成功的就没钱再补给失地农民，造成失地农民上访，影响社会稳定。
（四）为失地农民建立社会保障，是实现城乡社会保障一体化的突破口
由于历史的原因，目前我国大部分地区的农民几乎没有享受到国家提供的养老、医疗、失业等社会保障。但是这并不是说国家没有义务为农民提供社会保障制度，只是目前要建立覆盖所有公民的统一的社会保障制度，既不现实也不可能。但城市的发展要征用农民的土地，这就为这部分农民社会保障提供了大好机会。今年的“”期间提出，要让农民分享经济发展的成果。当下理性的选择是切实解决因城市发展而产生的失地农民的利益问题，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获得群体性的利益。没有在城市正式就业的失地农民实际上是处于农民和城市居民之间的一个特殊群体，他们为城市化做出了重要的贡献，国家为其建立适当水平的社会保障，义不容辞。目前为全体农民提供社会保障不太可能，但是为失地农民首先建立社会保障制度，是完全可行的。与此同时，以此为建立农村社会保障制度的突破口，逐步建立城乡统一的社会保障制度。
三、建立失地农民社会保障制度的机遇
近年来，党对失地农民问题高度重视，先后出台了一系列的文件，这为失地农民社会保障制度的建立和完善提供了强有力的保证。2004年国发28号文明确了被征地农民就业培训和社会保险资金的来源和渠道。国办发29号文明确了对被征地农民就业培训和社会保障工作“实行一把手负责制，建立责任追究制度”。并提出失地农民社会保障的指导性意见。同样2006年颁发的国发31号文，对土地征占亮出了一张强劲的底牌：社会保障费用不落实的不得批准征地。失地农民社会保障权益同样得到了今年10月1日起将施行的《物权法》的关注。《物权法》第二编第42条明确提出，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。近日劳动保障部、国土资源部又联合下发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。所有这些充分说明失地农民社会保障已受到了党和的高度重视，也为失地农民社会保障制度顺利实施提供了强有力的保证。
四、建立失地农民社会保障制度的原则
（一）与当地经济发展水平相适应，建立低水平、广覆盖的失地农民社会保障制度的原则
改革开放20多年来，我国的经济有了飞速的发展，生产力水平有了极大的提高，但是要建立水平较高的社会保障，仍然有困难，原因主要有以下几点：首先，随着我国经济的持续发展和城市化进程的加快，失地农民的数量会越来越多。因而国家为如此众多的失地农民建立的社会保障，只能是维持基本生活的低水平保障；其次，我国社会保障的财政状况不容乐观，仅城市养老保险一项就已经出现严重的收不抵支（以武威市凉州区为例，2006年收缴养老保险费3298万元，支出养老保险金5802万元，上级调剂解决2504万
元）。与此同时，由于社会保障本身具有刚性，保障水平只可提高不能降低，因此建立之初的水平不可太高。
（二）保障失地农民基本生活的原则
社会保障的首要原则和目的就是保障失地农民的生存条件。失地农民失去其基本的生产资料土地，生活上必定会受到影响，因此为他们建立社会保障制度就是为了保障他们的生活。对社会保障水平的设计，不能太高，但是一定要能够维持基本的生活，如果连基本生活都无法维持，那也就失去了社会保障的意义。更为重要的是，建立维持基本生活的社会保障制度，也是保护失地农民生存权的需要。
（三）公平和效率兼顾的原则
公平和效率问题是建立社会保障制度不可回避的问题，建立失地农民社会保障制度也是一样。所谓公平就是要为每个符合条件的失地农民建立社会保障，人人受益。而效率则是既要保证失地农民的基本生活，又不会影响他们工作的积极性。这就要求建立水平适当的社会保障制度，如果水平太低，则无法维持基本生活，而水平太高又会使其沉迷于社会保障网络之内，不求进取。
五、建立失地农民社会保障制度的对策建议
（一）合理确定失地农民社会保障的保障对象及方式
随着城市化的发展，失地农民将会逐步成为城市居民，由农村户口转为非农村户口。在建立失地农民社会保障的具体措施中，必须注意与城市社会保障的对接，因为在经
济发展到一定程度的时候，必定会建立城乡一体的社会保障制度，因此在建立失地农民社会保障制度时要有长远的眼光。
在征地时年满16周岁以上的失地农民，应纳入被征地农民基本养老保险，达到待遇享受条件时，按规定发给基本养老金。对于超过劳动年龄的，可以在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。征地时不满16周岁的人员，可按征地补偿规定，一次性发给征地安置补助费，待达到就业年龄时，即可作为新生劳动力参加相关的社会保险。
对于征地时在劳动年龄段内有劳动能力和求职愿望的被征地人员，主导是促进其就业，通过职业技能培训、扶持,促进就业。就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。
已转为非农业户口的被征地人员，符合参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险条件的，要按规定纳入各项社会保险范围；符合城镇居民最低生活保障条件的，纳入城镇居民最低生活保障范围。对仍保留农业户口的被征地农民，要纳入农村合作医疗范围；符合农村最低生活保障条件和特困救助条件的，采取最低生活保障和特困救助的方式，解决其基本生活问题。
（二）建立失地农民养老保险制度及其资金来源
要解决好失地农民问题，关键在于解决失地农民后顾之忧，将失地农民纳入养老保险。我国人口众多，社会保障事业的发展也处于起步阶段，国家的负担很重，完全靠国家出资解决失地农民的社会保障问题，既不可能也不现实。失地农民养老保险费应由、集体和个人共同筹集。其中，承担30%，资金从征地总费用中列支;集体负担50%,资金从土地补偿费中支付;个人负担20%,资金从安置补助费中缴纳。实行个人专户与社会统筹相结合的制度。个人和集体缴费部分的57%划入个人账户，43%进入社会统筹。筹集部
分全部进入社会统筹。
失地农民的社会保障基金是用来维持失地农民基本生活的，各部门应将资金及时、足额地划拨到当地财政部门的基金专户中。资金的使用和支付由当地的劳动和社会保障部门负责，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转接、挪用、或截留、挤占。
（三）失地农民养老保险缴费标准与待遇计发
（1）缴费标准：被征地农民缴纳基本养老保险费，基数可按全省在岗职工月平均工资的60%--100%的范围内，划分五个缴费档次，按20%的比例，缴费年限可按15年计算确定缴费，所分标准由村民小组根据土地补偿费和安置补助费标准，选择其中一档确定，但累计缴费年限应不低于15年。
（2）缴费办法：被征地农民参加基本养老保险，应一次性缴清15年的基本养老保险费。个人缴费年限累计满15年，尚未达到待遇享受年龄，本人愿意继续缴纳基本养老保险费的，可按全省上年度在岗职工月平均工资为基数，按20%的比例计算缴费。
（3）待遇计发：被征地农民达到男年满60周岁，女年满55周岁，个人缴费年限累计满15年，可按月发给基本养老金。
被征地农民个人缴费年限累计不满15年，达到待遇享受年龄后，不享受基础养老金，其个人账户储存额（本息）一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系。如本人自愿申请，可允许延迟领取养老金的年龄，继续缴纳基本养老保险费，但延迟期限不超过5年。
被征地农民在参保缴费或待遇享受期间死亡的，其个人账户中的余额（本息），一次性支付给死者的法定继承人或指定受益人。
缴费基数和待遇标准，可随着经济的发展和土地区片综合地价的变化适时调整。
（四）完善失地农民基本医疗保险制度
基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容。目前实行的新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度，以及今年将要实行的城镇居民医疗保险制度，为失地农民提供了可供选择的保险制度，只要做好相关制度的合理衔接，失地农民基本医疗保险问题即可得到妥善解决。
（五）建立适当水平的最低生活保障制度
失地农民既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民拥有的社会保障，但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利，也是社会主义政治文明建设的重要内容。除了要为失地农民建立养老、医疗等社会保障制度，还要为失地农民建立最低生活保障制度。我国的最低生活保障制度还只能覆盖一部分居民。失地农民作为城市化发展当中产生的一个特殊群体，国家有责任将其纳入最低生活保障体系。只要失地农民有需要就应当为其提供最低生活保障，不得以失地农民获得了征地补偿，而将他们排斥在最低生活保障制度之外。
（六）建立和完善失地农民就业培训制度
就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法。失地农民大多知识技能缺乏，就业困难大，为此，应当实行积极的就业促进，凡是劳动年龄内的人员均可进入劳动
力市场，享受免费的就业培训、职业咨询、就业指导等服务。征地后会有一部分自留用地，村委会可以利用这部分土地进行出租，或建立自己的产业为村民提供就业机会。总之，应当进行大力宣传与引导，从而使村民树立正确的劳动观和择业观。
（七）改革征地制度，提高土地补偿标准，从源头上解决失地农民社会保障资金不足的问题
因公共利益强制征用土地的，要采取财政补贴等手段，适当提高土地补偿标准。首先是在法律上明确农民所有的集体土地的产权，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。这方面，今年新施行的《物权法》已对征用集体土地做了明确规定。其次，完善征地程序，即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程，而应遵循平等的产权交易规则。第三，因公共利益强制征地的，要运用本级财政收入进行补贴，适当提高土地补偿标准，使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础，遵循平等原则。第四，对因公共利益强制征地的范围和目的进行严格。
（八）加强宣传，营造良好氛围，先行试点，逐步推进
失地农民社会保障工作是一项崭新的工作，涉及面广，情况比较特殊，没有现成经验，因此在实施中要认真做好宣传动员工作，抽调得力工作人员走村入户，深入群众，通过召开座谈会、动员会，谈心交流会等形式，向群众解释，让群众了解，积极主动参保。同时，要采取新闻媒体报道、悬挂横幅、张贴标语、印发宣传材料等方式进行宣传引导，使失地农民切实感受到这是一项惠民，充分营造人人知晓、人人关心、人人参与的良好氛围。相关部门应紧密配合，加强工作协调，使整个工作有条不紊的开展。同时，应根据土地征用情况，择村先行试点，积累经验，再逐步全面推进。
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