成都市社会保障现状调查报告

四川大学公共管理学院

一、前言

社会保障，是一个非常重要的经济问题和社会问题。社会保障的作用，主要是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强其生活的安全感。

中国党第十六次全国代表大会绘制了21世纪中国走向更加繁荣富强的宏伟蓝图，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，其中一项重要内容就是，“社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”。面向新世纪，适应全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化建设的新要求，我们必须不断完善我国的社会保障制度，充分发挥社会保障的作为社会主义市场经济“安全网”的作用，建立一个与社会经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次，权利与义务相对应，管理和服务社会化，统一规范，持续可靠的社会保障体系。

因此，我们在这次活动中，采取调查问卷的方式，对成都市的劳动力就业、失业、下岗情况，养老保险、医疗保险、失业保险、享受居民最低生活保障等相关情况进行调查，调查范围广，涉及成都市武侯区、锦江区、青羊区、高新区和金牛区，在每个区抽取了两个事处，每个事处抽取了两个居委会，每个居委会抽取了25户居民作为调查对象。调查对象是被抽调查户中年龄在18周岁及以上人口。我们严格按照规定的程序，采取随机抽样的方法，实行全程监控，共收回调查问卷500份，其中有效问卷495份，问卷的有效率达到99％。在调查中，我们努力确保调查资料的真实性和有效性，为国家制定和完善有关社会保障提供依据，并结合具体情况提出了相关的性建议。

调查显示，成都市全面推进社会保障的各项工作，社会保障事业取得了新的进展，主要表现在参加企业职工基本养老保险人数不断增加，养老保险基金

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征缴率有所提高，企业离退休人员养老金的足额发放率和社会化发放率均达到100％。城镇职工基本医疗保险制度改革进一步深化，医疗保险管理与服务水平全面提高，并积极探索建立社会医疗救助制度的办法和措施，进一步完善多层次医疗保障体系；失业保险扩面征缴工作稳步推进，参保人数基本保持稳定，失业保险费收入继续增加，基金支撑能力得到增强，为下岗职工按时足额领取基本生活费提供了资金保障。

但是，在调查中，我们也发现了一些问题，如城镇职工失业保险的参保率明显低于养老保险和医疗保险，这与全国其他城市的情况基本一致；很多被调查者缺乏基本的社会保障常识，对相关的和法规甚至一无所知；社会保险基金管理的透明度不够高，很多被调查者对自己个人账户的管理情况并不了解；一些贫困户对的依赖性很强。

结合调查数据，我们从养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度四个方面，将定量分析与定性分析相结合，对成都市社会保障的现状进行了实证研究，并提出了相关的性建议。

二、成都市社会保障现状的调查与分析

㈠．成都市养老保险制度的调查与分析

1995年3月正式颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号），标志着中国企业职工基本养老保险制度改革进入全面推进的新阶段。在这之后，成都市一直努力地扩大养老保险的覆盖面。根据《2003年成都市国民经济和社会发展统计公报》，2003年成都市参加基本养老保险人数为103.8万人，比2002年底增加6.3万人，参保人员占市区人口的22.93%；2003年的离退休人员有595886人，比2002年增加11737人，全年离退休人员养老金均按时足额发放，发放率达到100%。

1．成都市养老保险现状的总体分析

本次调查的总样本495份，其中养老保险部分有效样本为399份。有245位被调查者参加了养老保险，占有效样本的61.40%，其中参加城镇职工基本养老保险的被调查者有212人，占有效样本的51.3%；享受单位提供养老保险的有

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33人，占有效样本的6.8%。失业人员中参加城镇居民养老保险的比例是42.6%，这一比例远远低于在职人员；但失业人员个人缴纳的养老保险的比例53.3％却远远高于在职人员的水平，大大增加了无业和失业人员的经济负担。总体而言，在职人员的养老保险的各方面的情况明显好于失业或无业人员的情况。但这种差距的拉大，会导致差距，增加社会的不稳定因素。

表1：成都市养老保险的总体参保情况（单位：%）

参保情况

18—59岁 就业者 18—59岁 无业或失业者 企业或雇主缴费情况

不用 缴纳 5.0 2.5

没有 缴纳 13.8 33.6

个人缴纳保费情况 企业 代扣 47.3 16.4

不用 缴纳 5.5 5.7

自己 缴纳 32.7 53.3

参加城镇职单位沿用原单位自己制

缴纳

工养老保险 来退休制度 定养老规章

.0 42.6

8.6 1.5

3.0 3.5

75.6 59.7

2．成都市养老保险现状的分类分析 ①．按年龄进行分析

表2：按年龄分类参加养老保险情况统计表（单位：%）

就业 情况 在职 人员 失业或 无业 年龄 18—40 41—59 18—40 41—59 参加城镇职工单位沿用原来单位自己制定养老保险 退休制度 养老规章 60.8 67.0 27.4 51.2 2.1 15.0 0.0 2.3 5.2 1.0 2.7 3.9 没有参加 29.9 17.0 60.3 38.0 不清楚 2.1 0.0 9.6 4.7 从表2中，我们可以看出，18～40岁的在职人员和失业或无业人员没有参加城镇职工基本养老保险的比例分别为29.9％和60.3％，明显高于41～59岁的比例。我们认为，主要原因在于18～40岁的居民，无论是在职的，还是失业或无业的，因为距离退休还早,没有感受到退休养老的压力，缺少参加养老保险的内在动力；另一方面由于近年我国社会保障制度的改革,许多历史遗留问题还未得到妥善解决,新的措施尚不完善,这就需要相关部门的支持和大力宣传。另外，我们还可以看出，失业或无业人员的参保比率明显低于就业人员。因此，我们在养老保险体系的设计过程中，应考虑到失业或无业人员面临的特殊情况，对他们的社会保障做出特殊安排，保证他们的实际需求得到满足。 （2）按性别进行分析

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2003年成都市的男女比例分别为50.9％和49.1％，但是在调查中，我们发现参加镇职工基本养老保险的人员中，女性的参保比例及对养老保险的认识水平都明显高于男性。我们分析其原因，认为主要是由于男性自身的保障意识不够强，社会关于女性的社会保障方面的宣传也相对较多。 （3）按职业对成都市养老保险进行分析

通过调查，我们发现，来自国有企业的员工，参加城镇职工基本养老保险的比例都较高的，其中在职人员达到了83.9％,无业或失业人员达到了68.4％；而私营企业中，有27.8％的在职人员没有参加基本养老保险,失业或无业人员的这一比例甚至高达57.1%。随着我国非公有制经济的迅速发展，要求我们尽快扩大长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保障制度的覆盖范围，切实保护非公有制企业职工应有的权益。

表3－1：在职人员按单位性质分参加养老保险情况统计表（单位：%）

单位性质 国有 集体 私营 事业 机关 股份制 其他 参加城镇职工养单位沿用原来退老保险 休制度 83.9 63.6 66.7 57.6 40.0 71.4 60.8 12.9 0.0 0.0 15.2 20.0 0.0 5.1 单位自己制定 养老规章 0.0 0.0 5.6 3.0 0.0 0.0 5.1 没有参加 3.2 27.3 27.8 24.2 40.0 28.6 26.5 不清楚 1.5 9.1 0.0 0.0 0.0 0.0 2.5

表3－2：无业或失业人员按单位性质分参加养老保险情况统计表（单位：%）

单位性质 国有企业 集体企业 私营企业 国家事业单位 国家机关 其他 参加城镇职工养单位沿用原来退单位自己制定养老保险 休制度 老规章 68.4 58.3 28.6 80.0 0.0 31.7 5.3 0.0 0.0 0.0 50.0 1.0 7.9 4.2 0.0 0.0 0.0 1.9 没有参加 15.8 37.5 57.1 20.0 50.0 55.8 不清楚 2.6 0.0 14.3 0.0 0.0 9.6 （4）退休人员的保障情况分析

在调查中我们发现，被调查的退休人员中只有50％的人能够享受到城镇职

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工基本养老保险待遇；但有27%的人没有享受各种养老金的待遇，对于这些人而言，他们的养老主要依靠自己和家庭，难以实现社会养老和家庭养老的结合。 （5）居民对养老保险的看法分析

通过调查发现,有73.7%的被调查者都认为养老保险是社会保障中最重要的一部分；约有61.4%的被调查者对社会保障表现出极大的需求，希望多交钱多得保障；有56.6%的被调查者希望在社会保障方面发挥更大的作用。另外，有48.9%的被调查者,认为现在的养老金待遇只能勉强维持其基本生活，还不足以保障他们退休后的日常开支。总体而言,成都市居民对现行的养老金待遇的满意度不高，我们需要大力提倡企业年金和个人储蓄养老保险，保证退休者的生活质量。

㈡．成都市医疗保险现状的调查与分析

1998年12月正式颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），标志着中国职工医疗保险制度改革进入全面推进的新阶段。这次改革的目标任务就是要在全国范围内建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度；改革的基本原则可概括为16个字：“基本水平、广泛覆盖、双方负担、统帐结合”。

成都市在基本医疗保险制度改革之前，先后进行了企业职工“大病统筹”，自谋职业人员“住院医疗保险”，“统帐”结合医疗保险试点。经过将近10年的医疗制度改革，成都市积累了一定的实践经验，并初步取得了一定的成效。2001年1月1日起，成都市在本市级和20个区（市）县全面启动实施城镇职工基本医疗保险制度改革。从实施改革以来，我市先后已出台了《成都市城镇职工基本医疗保险暂行办法》、《成都市城镇职工基本医疗保险实施细则》等20余个主体文件和配套文件，构成了较为完善的医疗保险体系。同时，基本形成了以基本医疗保险为主、特殊疾病门诊管理办法、四种补充医疗保险、公务员医疗补助、市属企业离休干部医疗费用统筹管理、二等乙级及其以上伤残军人医疗费管理办法以及城镇困难人员医疗补助为内容的多层次医疗保险体系。至2003年末，全市基本医疗保险参保人数达到155.45万人，占应参保人数的85%以上。 1、成都市医疗保险现状的总体分析

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表4 成都市医疗保险总体参保情况 （单位：％）

参保情况 参加城镇职工社会医疗保险率 65.6 34.0 59.4 单位自己制定的医疗费报销规章 6.2 5.0 9.9 单位给买的商业医疗保险 2.6 企业负担医疗费情况 随工资发给个人 3.2 5.0 3.0 个人自己缴纳保费情况 自己缴纳保险费 32.7 39.6 7.1 缴纳保险费 58 38.6 46.0 负担医药费 7.6 5.0 11.0 企业代扣 42.6 20.8 32.3 不缴的 18~59岁就业者 18~59岁失业者 60岁以上退休者 20.1 28.3 50.5 从上表中我们可以看到，成都市基本医疗保险的扩面工作还有很大的发展空间，建议社保机构应加强这方面的工作。同时，我们还发现成都市基本医疗保险现状中还存在一个的盲点——失业劳动人口。他们的参保率不高，仅为34%。我们建议相关机构应积极加强这方面的工作，将更多的人群纳入基本医疗保险体系中。

在调查中大部分被调查者认为医疗保险在社会保障中的重要程度仅次于养老保险，列第二位，说明医疗保险与人们的生活息息相关，人们对它很重视。但是有些人对医疗保险制度还缺乏了解，医疗保险观念还有待于深入人心。在被调查者中，“知道现行医疗保险中有个人帐户”的约占45.9%，“知道自己医疗保险个人帐户中有多少钱”仅为22.8%，这说明广大职工对医疗保险的相关知识还很匮乏，甚至还存在一些误解。由于医疗保险制度在我国刚刚实施,再加上医疗保险知识的专业化较强,导致我国公民对医疗保险知识了解不很深入。因此，我们建议保险机构及有关部门广泛开展各种形式的宣传工作，提高人们对医疗保险知识的了解程度，普及医疗保险观念。

在调查中，我们发现医疗保险报销情况也不容乐观。在医疗保险469份有效样本中，只有44人报销了医疗保险，占有效样本数的9.4%；因为无病而没有去报销的人有260人，占55.4％；嫌麻烦而没有去报销的有46人，占9.8%；企业不给报销的有119人，占25.4%。

另外，从以上统计结果可知，能够得到医疗保险报销的人不多，报销金额差距悬殊。在被调查者中报销金额最高的高达5万元，最低的仅仅只有几十元。医疗保险分担机制还不能充分发挥作用，分担比例还不十分科学，仅仅限于发生的总医疗费用的划分，没有和参保人员的个人收入建立起有效的比例关系，参保人

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员总是抱怨负担重；医保部门和医疗机构之间也没有建立起有效的分担机制，缺乏有效的制约不合理医疗行为的经济手段。建议进行负担机制的调整，将其制度化和规范化，使其公正、合理、有效。 2、成都市医疗保险现状的分类分析 （1）按性别分类分析

表5 男女各自参加医疗保险的比率 (单位：%)

参加基本医疗保险 单位自定的医疗费报销规章 单位给买的商业医疗保险 没参加 不清楚 18~59岁就业者 男 女 59.6 70.1 6.1 6.2 1 5.2 31.3 17.5 2.0 1.0 18~59岁失业者 男 女 31.0 36.3 6.9 3.5 55.2 54.9 56.9 .3 60岁以上退休者 男 女 57.1 60.6 14.3 7.6 25.7 31.8 2.9 0 根据上表的统计结果显示，女性参加基本医疗保险的比例比男性高，特别是在18~59岁就业者中，其比例更是高出男性约10个百分点。从总体来看，女性参加各种形式的医疗保险的比率也比男性高。女性普遍比男性更了解自己的医疗保险状况。

就医疗保险个人缴费情况而言，在就业者与退休者中男女自己缴纳医疗保险费的比例大体相当，在就业者中女性自己缴费的比例为34.1%，男性为31.2%，而在退休者中女性为4.8%，男性为11.8%。但是在失业者中女性自己缴费的比率明显比男性高，分别为31.4%和47.3%。而2004年报销医疗费情况表明，女性报销医疗费的比例比男性略高，同时双方均有一定比例的人员因为嫌麻烦而没有去报销医疗费，这种现象尤其在失业者和退休者中相当明显。

通过以上分析可知，女性参加医疗保险的情况好于男性，并且，女性更关注医保，我们认为主要有两方面原因，一是女性身体健康状况相对男性来说较差；二是女性的自我保障意识更强。因此，相关部门在开展工作时，要注意这方面的情况。

（2）按年龄组分类分析

表6－1 不同年龄段参保情况 （单位：%）

参加基本医疗保险 单位自定的医疗费报销规章 单位给买的商业医疗保险

18~59岁就业者 18~40岁 59.1 6.5 2.2 41~59岁 72.2 6.2 2.1 7

18~59岁失业者 18~40岁 22.2 4.2 41~59岁 40.2 5.5 60岁以上退休者 60岁以上 54.8 11.0 没参加 不清楚 31.2 1.0 17.5 2.0 65.3 8.3 48.8 5.5 32.9 1.3 从表6-1可以得出，在18~59岁的人口中，18~40岁年龄段的人口参加基本医疗保险的比例均比41~59岁年龄段的人的参保率低了十几个百分点。失业者各年龄阶段的参保率均为最低，18~40岁、41~59岁两个年龄段参加基本医疗保险的比率分别为22.2%和40.2%。我们也可以发现现在的中青年（18~40岁）参保率较低，因为这部分多在非公有制企业就业，而这些企业参保率比公有制企业低。41～59岁的中老年大多就业于公有制企业，因此他们的参保率要比中青年人高。面对这种状况，有关部门应警惕这一趋势，尽快完善相关，使医疗保险真正能够为参保人的提供健康、医疗保障。

表6－2：医疗保险个人缴费情况（单位：%） 企业代扣保险费 自己缴纳 自己没有缴 不清楚/不知道 18~59岁就业者 18~40岁 43.7 32.4 21.1 2.8 41~59岁 42.5 31 19.6 6.9 18~59岁失业者 18~40岁 16.7 37.5 33.3 12.5 41~59岁 21.3 40.0 27.5 11.2 60岁以上退休者 60岁以上 23.3 8.2 57.5 11.0 由于历史和原因，在18~40岁年龄阶段就业者的没有自己缴纳医疗保险费的人的比例（21.1%）明显比失业者的（33.3%）低。在41~59岁这个年龄阶段情况类似。

以上两张表反映的情况隐含着“因病致贫，因贫致病”的恶性循环的隐患。 疾病与贫困往往相伴而生，有着天然的联系。失业者往往由于生活条件差，收入低等方面的原因更容易患病；而一旦患病就意味着家庭经济开支增加，无疑使原本就贫困的家庭雪上加霜。家庭情况进一步恶化又会让本来身体就虚弱的他们更容易患病。长此以往，最终形成“因病致贫，因贫致病”的恶性循环。为了解决这个问题，我们建议建立多层次的的医疗保险制度，为不同的人群提供保障。我国在现阶段要大力发展商业保险，扩大公共卫生方面的支出，保障贫困人口对医疗的基本需求。要把扶贫和医疗保障服务改革结合起来，努力为贫困人口提供最基本的医疗保障，帮助贫困人口克服 “因病致贫，因贫致病”的恶性循环。 （3）按单位性质分类分析

从单位性质来看，企业或雇主为员工缴纳医疗保险费或负担医药费的现状，明显国有企业在这方面做的最好，其次是事业单位。国有企业缴纳保险费的比率

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最高，达到了87.5%。事业单位和集体企业的参保率也较高，分别为72.7%和55.6%。但有近一半的私营企业没有为员工购买医疗保险。

目前，单一公有制经济已被公有、私营、外资、合资及个体经济并存的经济格局所取代。国有、集体经济组织及职工所占比重在逐步降低，非公有制经济组织及从业人员越来越多。但调查结果显示，我市目前医保覆盖的面仍然大部分局限在公有制单位及其员工，占经济总量几乎近一半的非公有制经济组织中的许多从业人员却只能徘徊于医疗保险制度之外。

表7 就业者中2004年以来单位是否拖欠医疗费 （单

位：%）

单位性质 国有企业 集体企业 私营企业 事业单位 国家机关 股份制企业 其他 企业是否拖欠医疗费用 拖欠医疗保险机构的保险费 拖欠个人医疗费 没有拖欠 不管 不清楚 14.3 10.0 10.5 12.5 .3 37.5 80.0 84.6 76.9 80.0 43.9 7.1 25.0 7.7 7.7 15.8 14.3 25.0 10.0 7.7 15.4 20.0 29.8 结果表明，各种性质的企业或单位按时缴纳医疗保险费的情况较好，但由于企业效益不好，且缺乏有效的监督机制等原因，仍有少量的国有企业、私营企业等单位拖欠医疗保险费。国企拖欠医疗保险费的比例为14.3%。私营企业为10.0%，而集体企业也达到了12.5%。这种欠费情况，加剧了医疗保险基金的短缺，不利于医疗保障制度的健康持续发展，损害了劳动者的合法权益。应出台相应的法律法规，增强基本医疗保险的强制性，并加强监督，加大医疗保险费的征收力度，以减少医疗保险的欠缴率。

㈢．成都市失业保险现状的调查与分析

于1999年1月颁布了《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》，这标志着我国的失业保险制度又迈进了一个新的阶段

目前，成都市失业保险扩面征缴工作稳步推进，参保人数基本保持稳定，失业保险费收入继续增加，基金支撑能力不断增强。到2003年末，失业保险参保人数为74.5万人，2003年全年共有3.3万失业人员享受失业保险待遇，全年支

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付失业保险金1.28亿元，失业保险金拨付再就业资金1.54亿元，对于保障失业人员的基本生活和促进失业人员再就业起到了重要作用。 1、成都市失业保险现状的总体分析

在495份有效调查问卷中，18－59岁年龄段共有380人，其中就业人员有187人，占该年龄段的49.2％。在就业人员当中，已参加失业保险的仅有58人，占31.0％，参与单位制定的失业补偿的有4人，占2.1％，未参加或不清楚是否参加失业保险的人数为125，占66.9％。在本次问卷调查中，未就业人员共193人。其中，享受失业保险待遇者有16人，占8.3％；享受单位自定失业补偿者有3人，占1.6％；不享受失业保险或不清楚者有174人，占90.1％。

成都市失业保险事业快速发展，失业保险扩面工作不断推进，但是从我们以上的调查可以看出，成都市失业保险在覆盖面、征缴力度、宣传方面还有待加强，并且广大就业人员对于自己是否参加了失业保险，单位是否为自己缴纳失业保险金等问题并不十分关心，调查数据表明，被调查者认为，在现行社会保障制度中，从重要程度来看，养老保险，医疗保险，最低生活保障分列前三位，而失业保险仅排在第四位。

2、成都市失业保险现状的分类分析：

（1）就业人员情况分析

表8 各年龄段就业人员参保情况 （单位：

人）

年龄 18～40岁 41～59岁 总计 城镇职工失业保险 20 38 58 单位失业补偿 2 2 4 没有参加 60 46 106 不清楚 11 8 19 总计 93 94 187 从年龄段来看，18～40岁年龄段共有93人，其中已参加失业保险和单位自定失业补偿的有22人，占总数该年龄段人数的23.7％；没有参加或不清楚是否参加失业保险的共有71人，占该年龄段人数的76.3％。该年龄段就业人群处于个人职业生涯的上升和稳定时期，对失业保险的重视程度不高，参保率偏低。但是随着市场经济改革的不断深入，工作发生变动的可能性逐渐增加，工作压力和生活压力日益增大，当他们工作发生变动时，失业保险能在一定时期保障其基本

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生活；另一方面，再就业培训也可以提高其技能，增加就业机会。所以，我们应该加大对失业保险的宣传力度，提高该年龄段就业人群对失业保险的重视程度；加大失业保险金的征缴力度，保障失业保险金的按时足额发放。

41～59岁的年龄段共有94人，其中已参加失业保险和单位自定失业补偿的为40人，占该年龄段人数的42.6％，没有参加或不清楚是否参加失业保险的共有54人，占该年龄段人数的57.4％。该年龄段劳动力失业以后再就业比较困难，再就业周期相对较长。失业保险对于维持这一年龄段失业人群的基本生活显得更加重要，一方面在失业保险上应该对其适当倾斜，增大发放额，延长发放时间。另一方面应该利用失业保险金开发更为灵活的就业岗位，如“4050工程”。

从就业人员所在单位的性质来看，国有企业和事业单位对失业保险的参保率较高，分别为56.4％和59.5％，而集体、私营和股份制企业的参保率普遍偏低。《条例》第2条明确规定，“城镇企事业单位、城镇企事业单位职工依据本条例的规定缴纳失业保险费”，而且明确指出城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。但是，在调查过程中，我们了解到，一些集体、私营和股份制企业规模较小，运作不规范，实际上并没有参加失业保险统筹。特别是当前就业压力日益增大，企业在用人方面有了更大的发言权，就助长了企业不为其员工缴纳失业保险金的行为。对于参加了失业保险统筹的集体、私营和股份制企业来说，有一些单位效益比较好，员工的工资也比较高，但是他们认为，缴纳失业保险费更多的是义务，只缴不用，觉得吃了亏。我们应当看到，失业保险具有互救、互助、互济性，有帮助弱势群体的性质，那些失业可能性小的人群，从自身利益考虑的多一些，对参加失业保险的积极性就不大。应该通过立法，强制所有企业、事业单位所有职工建立失业保险，确保其失去工作后的基本生活保障。 （2）未就业人员情况分析：

表9 失业人员中是否享受失业保险待遇 （单位：

人）

年龄 18～40岁 41～59岁 总计

城镇职工失业保险 5 11 16 11 单位失业补偿 1 2 3 没有享受 56 98 154 不清楚 7 12 19 总计 69 123 192 从年龄段来看，在18～40岁年龄段有69人，其中享受失业保险和单位自定失业补偿者为6人，仅占该年龄段的8.7％；而不享受失业保险或不清楚者有63人，占91.3％。在41～59岁年龄段有123人，其中享受失业保险和单位自定失业补偿者有13人，占该年龄段的10.6％，不享受失业保险或不清楚者有110人，占.4％。可以看到，企业和个人没有缴纳失业保险金是失业人员无法享受失业保险的主要原因。但是，我们在调查过程中也了解到，失业保险金的给付程序也是一些失业人员无法领取失业保险金的原因之一。现行《条例》第十六条规定：“城镇企业事业单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案”。但是，一些企事业单位在与员工解除劳动关系后，并未按规定及时为员工出具终止或者解除劳动关系的证明，使得这部分失业者无法领取失业保险金。

从失业人员原单位的性质来看，享受失业保险的人员主要集中在国有企业，而集体、私营企业失业人员享受失业保险待遇的很少，这主要是因为很多集体、私营企业规模较小，企业制度不规范，很少为其员工缴纳失业保险金。需要特别说明的一点是，本次调查中的许多个体从业者、非正规就业人群能享受到失业保险待遇的比例是最低的。现行《失业保险条例》第32条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工”。由于《条例》对前者参保是强制性规定，而对后者是选择性规定，所以，从执行情况看，事实上存在后三类人员中有全部纳入的，也有部分纳入的，还有根本没纳入的不同做法，随着我国经济的快速发展，各种各样的区别于传统的新型就业形式纷纷出现，它们一般都有着流动性强，形式灵活等特性。这些职业的从业者一般工作变动频率高，工作周期短，失业保险对于这一人群具有很大的保障作用。但是他们参加失业保险的途径有限，很难为失业保险所覆盖。对于这一部分就业人群，需要我国在失业保险制度的调整中予以更多重视，将他们纳入失业保险的覆盖范围，并为他们设计相应的灵活缴费方式。

㈣．成都市最低生活保障制度现状的调查与分析

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为保障城市贫困居民基本生活，落实城市居民最低生活保障制度，根据《城市居民最低生活保障条例》和《四川省城市居民最低生活保障实施办法》，结合成都市实际，成都市于2004年9月1日出台了《成都市城市居民最低生活保障实施办法》,办法中明确指出，“持有成都市城市居民户口的以下四类人员为享受城市居民最低生活保障制度的对象：（一）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人、扶养人的居民；（二）领取失业保险金期间或领取失业保险金期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（三）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费以后以及退休人员领取养老金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；（四）其他家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民。”

1、成都市最低生活保障制度现状的总体分析

针对调查家庭目前是否正在享受最低生活保障制度，调查数据显示，年龄段在18～40周岁的人员有162人，其中只有6人正在享受最低生活保障，所占比例为3.7%；年龄段在41～59周岁的人员有320人,其中有35人正在享受最低生活保障，所占比例为21.1%；年龄段在60周岁以上的人员有5人,现在都没有享受最低生活保障。

针对调查家庭曾经是否享受过最低生活保障制度，调查数据显示，年龄段在18～40周岁的人员有157人，这157名调查对象中，有2人曾经享受最低生活保障，所占比例为1.3%;年龄段在41～59周岁的人员有301人，这301名调查对象中，有13人曾经享受最低生活保障，所占比例为4.3%；年龄段在60周岁以上的人员有5人，没有人曾经享受过最低生活保障。

目前，成都市五城区及高新区享受最低生活保障制度的家庭有4万多户，居民近10万人。成都市居民原来的最低生活标准为每人每月178元，居全国24位。随着经济的增长，成都市于2004年7月1日起，将此标准提高至每人每月210元，居全国14位。从这个变化中，我们可以看出，成都市在最低生活保障制度上取得的成绩是显著的。但是，在调查中，我们也发现了一些问题，如低保资金投入不足,低保水平不高，覆盖面窄等。调查数据表明，被调查者认为，在现行社会保障制度中，从重要性程度来看，最低生活保障居于第三位，仅次于养老保险和医

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疗保险。由于城市居民最低生活保障是城市社会保障的最后一道“安全网”，当其他方式的社会保障都解决不了城市居民的生活困难问题时，最后就都要由这道“安全网”来承担，因而它的建立和实施对保障城市贫困人口的基本生活，维护社会稳定，以至促进经济改革的顺利进行都具有重大的意义。 2、成都市最低生活保障制度现状的分类分析

在调查中，我们注意到，享受最低生活保障制度人员主要集中在国有企业和集体企业，而私营、股份制企业的人员享受最低生活保障待遇的则很少。其中一方面的原因在于近年来国有和集体企业的改革，使许多工人下岗失业，造成家庭生活的贫困。

在消费方面，调查数据显示，低保家庭每月支出最多的是食品支出，其次是医疗费用和教育费用支出，医疗和教育两项共占49.6%；也就是说，低保家庭用于生活必需品消费的开支中几乎有一半花在了医疗与教育上面。同时，调查也反映出最低生活保障制度所覆盖的家庭范围很小，救助的资金额度小。目前成都市的低保家庭，虽然还没有陷入“赤贫”的困境，但大多数在得到救助后的收入水平相对于城市居民的平均收入水平而言，仍是很低的，他们的收入可以说是只能满足基本的生存需要。

通过对调查走访，我们还发现，很多贫困家庭对目前确定低保对象的存在较大的意见。如有些贫困家庭的收入就有实际收入和“虚拟”收入的差别，一些企业的工人的实际工资达不到标准工资，但相关工作人员却按其标准工资计算。而有些下岗、失业人员到外打工、做生意，收入不少，但却在申请低保金。而目前还没有出台什么有效的办法能解决这类问题。

另外，《城市居民最低生活保障条例》对低保对象都规定了一些照顾扶助的优惠措施，旨在提高他们的生活质量。但是，通过调查走访,我们了解到，优惠没有得到落实，城市低保户并没有享受到这些优惠措施。

所以我们认为，成都市的最低生活保障制度的救济对象应该不断扩大，救助范围还应该包括因为经济结构调整而下岗，导致生活困难的国有和集体企业的职工家庭；虽有工作但家庭人均收入很低，生活陷入困境的城市居民；以及那些无合法有效证件、无固定住所、无正当经济来源的“三无”人员。同时应结合经济发

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展和物价指数的变化，不断对最低保障标准进行调整。从救济层次上，也应该从过去的单纯的基本生活救助向包含教育等的综合救助转变，从而使救济范围不再只局限于基本物质生活方面。

三．关于社会保障体系建设的一些建议

1、建立和健全公平与效率兼顾的社会保障体系，构筑具有中国特色的安全网。对于面临困难的社会群体而言，应该承担进行救助和提供服务的责任，并兼顾收入安全和社会公平的目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而实现社会福利和社会保障的经济成本最低，保障社会安定，促进经济发展。

2、针对居民保障需求的多元化，建立多层次的社会保障体系，满足不同的个体和家庭对社会保障的不同需要，在坚持公平的基础上，促进效率。

3、扩大社会保障覆盖面。以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，扩大社会保障（尤其是养老保险）的覆盖面，形成既适合机关、企业、事业单位各自特点，又相互衔接，便于人才流动的社会保障制度体系。

4、坚持实行养老保险收支两条线管理，可以增加新退休人员审验个人账户制度，增强个人账户管理的透明度，建立经办机构与银行、邮局和社会等一整套社会化发放的工作体系，规范工作流程，明确工作责任，规范养老金调整机制；减少养老金开支，控制养老金支出过快和不规范增长，从而减轻养老基金面临的压力。

5、通过完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通的同步改革，进行医疗资源的结构性调整，解决以药养医的问题，扩大基本医疗保险覆盖面；在此基础上，积极发展商业医疗（大病）保险，满足多层次社会需要。另外，特别注意研究困难企业职工参加基本医疗保险的具体办法，促使其能够参加基本医疗保险。

6、通过保持较高经济增长，为扩大就业与失业治理建立良好外部环境。坚持用市场的、国际的眼光解决国内的就业问题，加快城市化进程，大力发展第三产业；大力发展社区服务；大力发展非公有制经济；大力发展劳动密集型型的中

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小企业、高新技术和新兴产业；扩大劳动密集型产品出口与大力发展国际劳务输出等，广辟就业领域、就业门路，创造更多的就业岗位。

7、完善失业保险，建立更加适合中国国情的失业保障，强化对失业、半失业及无业人员的人力资源开发和管理的力度，构造和推动市场化条件下的积极的“就业保障”机制替代消极的“失业保障”机制。对失业人员的生活保障可以并入最低生活保障制度；强化公共部门和社会公益机构的服务，培育和健全就业服务和就业促进体系，大力鼓励创业带动就业，鼓励就业内容和就业形式的创新；在实践过程中不断完善积极劳动力市场。

8、强化最低生活保障制度建设，必须将最低生活保障制度建设定位为整个社会保障体系的重中之重，重点强调“低保，是低收入家庭的一项权利，而不是国家救济”的理念，在更大程度和范围内，关怀社会弱势群体的社会保障状况，尽力构造收入分配与社会保障互动的良性循环机制。

9、通过法律和制度规范市场、和社会在社会保障和社会安全领域的责任，建立中国的保障安全网。根据我国目前的经济发展水平，社会保障的性质只能是维持在社会较低平均水平上的“基本保障”，我们可以发展商业保险、社会捐赠、社会互助和志愿服务，使其成为社会安全网的重要组成部分。

10、大力推进法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理。目前，我国的社会保障体系普遍难以实施有效管理，制度漏洞很多。在养老保险方面，除逃避参保等问题外，不合规的提前退休以及冒领养老金等问题一直未能有效解决。在失业保险方面，突出的问题是难以有效对就业状态进行甄别，重新就业后仍继续领取失业保险金的情况一直难以控制。医疗保险制度管理中的问题更为突出，远不能实现对个人和机构的有效约束。

总之，建立起统一的覆盖城镇全体劳动者的基本养老、医疗和失业保险制度，建立起覆盖城乡全体居民的最低生活保障制度，建立起多层次的社会保障体系，建立起以《社会保障法》为主体的社会保障法律体系，使我国的社会保障体系建设再上一个新的台阶，在我国社会经济生活中发挥更大的积极作用。

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