第３３卷第３期 ２０１５年６月 郑州航空工业管理学院学报 Ｊｏｕｍａｌ ｏｆ Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｖｏ１．３３ Ｎｏ．３ Ｊｕｎ．２０１５ 基于救灾成本分析的灾害应急救援策略 刘焕成 （郑州航空．ｘ－，３ｋ管理学院，河南郑州４５００１５） 摘要：目前，我国灾害应急救援过程中存在忽视救灾成本的问题，造成了社会公共资源 的巨大浪费。部门需要对应急救援过程中的救援物资、运输、人力资源等进行经济成本的 分析，总结我国应急救援中的不科学现象，并寻求问题的解决途径，以减少救灾过程中对公共 资源的浪费。 关键词：应急救援；自然灾害；救灾成本；社会公共资源 中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１００７—９７３４（２０１５）Ｏ３—０１ｌ３—０７ 近年来，随着对自然资源过度开发、生态环 境破坏等问题的显现，全国各地的自然灾害频繁 发生，对社会稳定及人民生命财产的安全造成了 重大伤害。据统计，２００８年，仅汶川地震、南方风 雪灾害等就造成直接经济损失１１ ７５２．４亿元。 据专家预测，未来一段时期，我国仍然面临着严 峻的救灾形势¨ｊ。灾害发生后，迅速地开展应急 救援成为工作的首要任务。在应急救援过 人力资源成本和综合保障成本。应急救援物资 成本主要包括救援物资的生产成本和采购成本； 交通运输成本主要包括救援物资、救灾设备以及 救援人员的运输成本；人力资源成本，包括灾害 应急救援工作中需要的所有工作人员，如营救人 员、技术人员、安保人员以及医护人员等参加应 急救灾所耗费的成本；应急救援综合保障成本就 是在灾害应急救援工作中救援人员、设备等所消 耗的所有资源的总和。 １．应急救援物资成本 灾害应急救援物资一般包括食品、药品、卫 程中保证救援工作科学、经济、高效，成为衡量一 个国家应急能力和管理水平的重要依据。应急 救援是一个综合协调和组织各方面力量的复杂 过程，为了拯救灾区人民的生命安全，即使付出 巨大的经济代价也是值得的，然而，国家的公共 资源毕竟是有限的，应急救援成本过高，会造成 国家财政负担过重，不宜于国家经济的长期发 展。因此，需要对应急救援过程进行科学统 筹安排，以较小的代价，既要保障人民群众的生 命安全，也要取得救灾工作的成功，这不仅符合 我国综合减灾的战略目标，也有益于救灾过程经 济高效，减少救灾过程公共资源的浪费，促进社 会经济科学和可持续发展。 一、应急救灾的成本分析 救灾过程尤其是大型自然灾害，涉及的事情 千头万绪，对救灾成本进行具体的量化分析是一 件比较困难的事情。总的说来，救灾成本主要可 分为４个部分，即救援物资成本、交通运输成本、 生用品、被服、通信器材、分析检测设备、消防器 材、工程机械、运输工具等。救援物资成本的构 成主要有救援物资的生产和采购。目前我国还 没有一个专门负责救灾物资生产的机构。救援 物资的筹集，每次都是在灾情发生后，由物 资储备中心调配，或者采购以及社会捐助的 方式。这种方式，既有优点也有不利的地方，救 援物资容易受到市场价格波动的影响，若大规模 的自然灾害发生，很容易导致某种或者多种社会 产品成为紧俏商品，价格上涨幅度很快，这种情 况下，如果进行采购的话，很容易造成成本 的巨额支出。此外，对救援物资的储备以及 保障，也需要花费巨额的财政支出。 ２．人力资源成本 应急救援过程中需要各种各样的救援人员， 如消防、急救、安保、医护、保障、后勤等等，当然， 收稿日期：２０１５—０４—２１ 基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（２０１２ＢＺＨ００７）；河南省教育厅人文社科项目（２０１４一ｇｈ一５８９） 作者简介：刘焕成，男，河南郑州人，教授，博士，研究方向为电子政务、应急信息管理等。 ｌ１４ 郑州航空工业管理学院学报 第３３卷 也有相当数量的志愿者队伍。在我国，灾害应急 应急救灾支出情况见表１。应急救援成本上涨， 一救援过程中人力资源很多是不计成本的，因为我 国应急中还是以主导，救援人员以工作 人员、官兵为主要力量。但是，他们在开展 应急救援过程中，也是需要大量的国家投入。目 前，我国还没有一支专业化的应急救援队伍。救 援人员的组成，往往是在灾情发生后，国家有关 部门根据灾情的需要，临时抽调相关人员组成应 方面，与近年来我国物价上涨和灾害频发密切 相关；另一方面，也与在应急过程中忽视救 援策略、救援过程不计成本、浪费现象严重密切 相关。救援过程不科学不仅降低了应急救援的 效率，而且对国家公共资源造成巨大浪费。根据 我国近年来应急救援情况，其问题主要表现在以 下几个方面。 急救援力量。这样做的好处是可以充分发挥社 会主义国家集中力量办大事的优势，缺点是应急 人员结构往往不是很合理、层次搭配不协调，救 援效率低，容易造成对人力资源的浪费。 ３．交通运输成本 在突发性自然灾害造成的巨大经济损失中， 由于应急物流运输造成的损失约占总损失的 １５％至２０％，如ＳＡＲＳ造成的损失总额达１７６亿 美元，其中应急物流的损失就约３０亿美元 ｊ。 目前，我国的灾害应急救援运输方式主要有铁 路、公路、航空等几种。灾情不同、受灾地区环境 条件不同，采取的救援运输方式也不同，所消耗 的经济成本也有很大的差别。相比较而言，公 路、铁路运输费用较低。但是，运输方式的选择 往往受到灾情的影响，如汶川地震前期，由于地 面交通严重损害，并且余震不断，救灾物资不能 采用价格较低的公路或者铁路的方式运输，而只 能运用代价高昂的空运。其次，还要考虑运输路 线的问题。灾情发生后，选择一条经济合理的运 输路线和运输方式，对于节约救灾成本和节省救 援时间具有重要的意义。 ４．应急综合保障成本 应急保障成本是应急救援人员和设备所消 耗的所有公共资源的总称。在应急救援过程中， 应急保障发挥着重要的作用，应急保障不足，将 会严重影响应急救援的效果。例如，在汶川地震 灾害发生后救援的前几天，大批一线官兵缺水缺 粮，后勤补给十分困难，应急救援设备严重不足， 致使救援效率低下，影响了救援工作的开展＿３ Ｊ。 在应急救援工作中，各种应急保障如设备的保障 和维护，以及救援人员的消耗等是一笔不小的开 支，是应急救援成本的重要组成部分。 二、导致应急成本增加的因素 近年来，我国应急救援成本呈现上升趋势。 据国家民政部门的统计结果显示：２０００—２００６ 年，救灾支出平均年增长率达３０％ ，近年我国 表１ 近年来我国自然灾害损失及 救灾支出情况（国家民政局年度统计） （亿元，％） 年度 直接经济 自然灾害损失 救灾支出 救灾支出占 损失 占ＧＤＰ比重 财政支出的比重 ２００Ｏ ２０３１．Ｏ０ ２．０５ ２８．７３ Ｏ．１８ ２００１ １９４２．２０ １．７７ ３５．１７ Ｏ．１９ ２ｏｏ２ １７１７．４０ １．４３ ３２．９３ ０．１５ ２００３ １８８４．２Ｏ １．３９ ５５．７１ ０．２３ ２ｏｏ４ １６０２．０Ｏ １．０ｏ ４９．４０ ０．１７ ２ｏｏ５ ２Ｏ４２．００ １．１１ ６２．９７ Ｏ．１９ ２００６ ２５２８．Ｏ０ １．２Ｏ ５９．３Ｏ Ｏ．１５ ２００７ ２３６３．Ｏ０ Ｏ．９１ ７９．８０ Ｏ．１６ ２ｏｏ８ ｌ１７５２．４０ ３．９ ３０３．８Ｏ ０．４８ ２Ｏｏ９ ２５２３．７０ ０．７４ １７４．５０ ０．２３ １．应急救援过程缺乏对救灾成本的考虑 应急救援过程缺乏对救灾成本的考虑表现 在，我国目前应急救援过程缺乏经济成本核算， 也没有一套合理、完善的制度作为保障。在开展 应急救灾活动中，只顾强调政治问题、形象问题， 而忽视了应急救援中的经济问题，造成巨大的资 源浪费现象。在美国，应急救援过程需要花费巨 额资金，而资金来源与纳税人密切相关，美国有 一套完善的监督保障机制，严格防止浪费纳税人 的资金。近年来，应急管理被升级为工作的 一项重要内容，并被列入地方绩效考核的一 个重要组成部分，地方应对各级各类突发事 件表现出过度反应的特征，唯恐因突发事件处置 不好而影响地方治理的绩效。他们甚至不惜一 切代价、动用一切可利用的资源，大张旗鼓地开 展应急活动，造成公共资源的极大浪费。在信息 上报方面，为避免承担因突发事件处置不力而带 来的政治责任，地方习惯性采取不加分析地 把任务上报的办法，一些地区为了多分救援物资 甚至夸大灾情，谎报数据 Ｊ。在应急救灾资金的 运用上，我国也缺乏一套公开透明的监督机制。 因此，在救援过程中，浪费现象广泛存在，而且没 第３期 刘焕成：基于救灾成本分析的灾害应急救援策略 １１５ 有受到应有的重视。 ２．应急救援物资浪费现象 应急救援物资的浪费现象，具体体现在两个 方面。首先，救援物资的堆积现象。灾情发生前 期，在尚未知道灾情具体情况下，由于各个方面 的原因，灾区救灾物资往往比较缺乏，但随着时 间的推移，到了中后期，救援物资从全国各地源 源不断地运往灾区，救援物资往往堆积如山，造 成了救灾物资浪费的现象 ｊ。其次，应急物资 “需”与“求”的矛盾突出。一方面，是大量物资堆 积如山，另一方面，救援急需的部分物资却得不 到。２００８年，汶川地震中，全国各地的应急物资 迅速集中运往灾区，有些物资甚至出现富余现 象，但与此同时，由于灾区铁锹、铁镐、撬、棍、帐 篷、照明用具等急需，商务部紧急电令义乌中国 小商品城集团求购救灾工具。 这些情况的出现，一方面，暴露出我国在灾害 应急管理过程中的统筹不力，相关部门对应急救援 物资的管理以及信息的通报不重视，另一方面，官 方对应急物资的发放与管理也缺乏一个明确的规 则，缺乏对灾区物资的发放及需求情况做一个分门 别类的统计。当救灾物资满足需要时，也没有 及时地向社会通报，造成了不必要的浪费。 ３．运输过程的浪费问题 救援物资运输过程中存在着严重的浪费现 象。主要表现在两方面。首先，救灾仓库布局不 合理，我国级救灾仓库数量不足，且主要集 中在东中部地区，以致西部地区发生重大灾害时 应急物资需要长途运输，造成救灾运输成本居高 不下。我国救灾物资储备仓库主要设 在天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南 宁、成都和西安等城市，远离自然灾害常发区，救 灾物资运输距离远、时间长。而西部地区救灾物 资储备仓库数量少、规模小、档次低、管理差、储 备不足，难以满足应急救援的需求 。其次，缺 乏对救援物资进行合理的统筹。在应急救 援物资的运输中，对运输成本的考虑不足。如 ２０１０年春季我国南方发生旱灾的过程中，全国包 括内蒙古等北方省份都发起“一瓶爱心水，真情 润西南”的爱心活动，但是从运输成本上考虑，这 样的救援活动是得不偿失的，造成了相当大的资 源浪费。而且，受油价等因素的影响，我国运输 费用近年来持续增高，如果不对应急救援物资的 运输问题进行科学合理的计算和统筹，将会对我 国的公共资源造成巨大的浪费。 ４．人力资源的浪费 目前，我国承担着应急救援的主要人力 工作。灾情发生后，通常会组织官兵、 消防、、医护人员开赴灾区开展救援工 作。当人员不足时，还需要加入志愿者队伍进行 补充。这些人员在救援素质、专业技能、相互配 合、机械化操作能力等方面都存在着一定的问 题。从汶川地震的实际情况来看，往往普通的救 援人员较多，而具有专业技能的高素质人员短 缺。我国还没有一支专业化的应急救援队伍，也 没有经过锻炼或者培训的应急志愿者队伍。同 时，应急救援过程中机械化水平低，在完成救援 任务的过程中，往往需要大量的人力。此外，由 于仓库管理及物流设备比较落后，救灾物资的搬 运、储藏管理也主要依靠人力。如汶川大地震 中，合肥救灾物资储备中心需要调运两万余顶帐 篷，动用了安徽省总队５５０名干警，搬运、装 卸前后花费时间长达二十多个小时。 过多地使用人力，需要更多的生活必需品作 为资源保障，这对本来就需要物资援助的灾区来 说，无疑是增加了许多的困难，更加重了救援成本。 三、降低应急救援成本的建议 近年来，我国自然灾害应急管理在体系建 设、综合减灾能力建设等方面，充分发挥了中国 特色社会主义所具有的政治优势、组织优势、群 众优势，在历次救灾工作中发挥了重要作用。尤 其是在２００８年汶川地震中，克服了重重困难，取 得了举世瞩目的成就。但是，这些成绩的取得并 不能掩盖我国应急管理过程中存在的问题。当 前，我国正在致力于建设社会主义和谐社会，和 谐社会的一个重要方面就是要建设一个节约型 社会。对应急救援成本进行分析的目的，不是为 了省钱而省钱，而是要合理的利用钱，把国家的 每一分钱，都用到正确的地方。此外，还要找出 一条适合我国国情的科学合理的应急救援方式， 在不影响救援质量的同时，减少应急救援过程中 对公共资源不合理的消耗。从目前来看，降低应 急救援成本的措施主要有以下几点： １．建立从到地方的科学应急救灾评估 体系 应急救灾能力是在紧急情况下，在最短 的时间里，以最小的代价，运用科学的手段，集中 社会资源解决危机的能力。评判一次救援工作 的好坏，不能仅仅看救援的结果，还应看到这个 ｌ１６ 郑州航空工业管理学院学报 第３３卷 过程中是否做到了科学、经济、高效。通过建立 从到地方的科学应急救灾评估体系，可以使 科学救灾的理念深入贯彻到应急救援过程中去， 不仅可以促进我国应急救灾能力的提高，也 为应急救灾工作进行科学的评估提供依据。 建立从到地方的科学应急救灾评估体 系，首先需要选取能够综合反映应急救灾能力的 评价指标。对指标选取分析的方法有很多，本文 采用了层次分析法（ＡＨＰ），根据灾害应急救援内 容的特点做相应的转换处理，在众多参考因子中 选取出了能较综合反映灾害应急救援能力且没 有重复内容的６个一级评价指标：应急指挥能 力、智力支持能力、物质保障能力、人员组织能 力、通讯保障能力和科学决策能力，以及多个二 级评价指标，对应急救灾进行科学评估，见表２。 表２科学救灾体系的一级指标 科学应急救灾评估指标体系 应急指挥能力 智力支持能力 物资保障能力 人员组织能力 通讯保障能力 科学决策能力 应急指挥能力，包括灾情发生后部门的 组织救援能力、灾民安置能力、救灾资金的筹备 能力等。 智力支持能力，包括智力资源对应急救援的 支持能力，主要是组建专家团队提供智力支持的 能力。 资源保障能力，包括灾害发生后各种救灾物 资的供应能力、号召社会参与救助的能力、调度运 输能力以及物资信息的统计、发布和反馈能力。 人员救助能力，包括召集、组织应急救援人 员、医护人员、安全保障人员、交通运输人员、志 愿者队伍开展救援的能力。 通讯保障能力，主要包括应急救灾过程中， 保障灾区与应急救灾指挥中心之间，应急指挥部 门与其他应急系统之间的通讯联系保障能力。 科学决策能力，主要包括应急救灾过程中， 决策部门经济、科学、高效的对应急物资的调配、 人员的安排以及物资的决策能力。 建立从到地方的科学应急救灾评估体 系。首先，要建立上级部门对下级部门的监督机 制，上级部门要对下级部门评估标准的设置及执 行情况负责。其次，评估过程中不仅要针对应急 机构设置、人员组成等硬性要素的考核，还要注 重对一些难以量化、较为抽象的如决策者素质、 应急过程效果等“软”要素进行考核；再次，遇到 灾难发生时，及时启动评估体系，对灾难造成的 损失和救助进行科学评估，给部门和上级提 出救灾方案；最后，评估过程还要开展能够反映 应急各阶段性过程的动态评价，使评估过程可以 反映出细节的问题。 ２．构建电子政务环境下应急救灾信息管理 系统 电子政务是指借助信息化和网络通信 手段，将管理与服务通过网络技术进行集成，在 互联网上实现组织结构和工作流程的电子化。 目前我国还未建立国家危机管理信息系统， 在遇到重大突发灾害时，仍然停留在传统的 运作模式下，不能很好地利用电子政务平台以及 相关的信息技术为应急救灾提供服务，严重影响 了对突发性灾害的有效预防、快速处理和综合评 估 。构建电子政务环境下应急救灾信息管理 系统，可以充分利用电子政务在信息资源共享、 中间流程少、层级少的优势，优化我国应急 救灾工作的组织结构和危机管理流程。作者根 据救援过程分析，建立了应急救灾信息管理系统 模型，见图１。 图１ 电子政务环境的救灭管理信息系统 集成信息系统包含了应急指挥系统、应急专 家系统、应急物资系统和救援人员系统，通过这 些信息系统的集成，一方面使应急信息由垂直历 时性传递转变为水平共时性传递，突破了部门间 信息沟通与工作协同的传统界线和范围，实现了 一体化的远程交互和跨部门的协调，大大提高信 息共享程度，这对于对时效性要求很高的应急救 灾来说，具有重要的意义¨ 。另一方面，将应急 指挥机构、应急救灾专家、应急物资储备中心以 及应急救援力量这几项关系应急救援成败的关 键因素进行系统集成，并通过与救灾信息资料 库、应急救援物资数据库、应急救援队伍数据库 第３期 刘焕成：基于救灾成本分析的灾害应急救援策略 ｌ１７ 及其他资源数据库相连接，可以及时地掌握应急 救援的信息资源，并通过智能分析系统对这些信 息进行汇总和科学的分析处理，反馈给集成信息 系统平台，为制定科学、便捷、经济高效的应急救 援决策服务。 救灾信息资料库是对历史救灾信息资料的 集成，包括灾害的信息，如灾害的种类、地点、时 间、损失情况等；应对灾害所采取的措施，如 采取的救灾策略、应急过程中遇到的问题、 问题的解决方案、援助措施等；专家方案，包括专 家在灾情发生后所采取的各项提议，以及后续的 执行情况等；灾后的评估信息，包括对应急过程 中以及灾后重建过程中的问题、经验的总结等信 息。救灾信息资料库的作用就是将这些系统的、 零散的、多种载体的、以非结构化形式存在的信 息以结构化的形式保存在一起，并进行整理、分 析和组织，通过建立救灾信息资料库，可以为相 类似的灾害应急提供借鉴参考的依据，减少问题 的重复发生，节约救灾成本。 智能分析系统是对救灾信息资料库以及数 据库提供的信息进行科学的分析，然后组织成科 学的知识，提供给集成信息系统，为救灾工作制 定全面、科学、经济合理的决策提供指导。智能 分析系统的建立，将部门的应急救灾工作建 立在信息网络通道和信息平台的基础上，改变了 传统的救灾运作模式，减少了人工劳动和中 间环节，可以大大提高应急救灾流程的速度、效 率和准确性，并不断促进在灾害应急管理上 的职能优化。同时，还有利于科学的展开应急救 灾工作，使应急过程公开透明，并为灾害预防以 及应急救灾的科学评估提供一个信息化平台，使 应急过程科学、便捷，并大大节省应急救援的人 力物力成本。 ３．建立国家统一的救灾物资信息平台 随着科学技术的进步，将现代电子信息技术 运用到应急救灾中来，优化救灾过程，降低救灾费 用，成为一种切实可行的途径。建立并完善应急物 资储备管理信息平台将带来四个方面的好处。 第一，可以实现各级各相关部门应急物 资储备信息共享。一方面，通过建立完善的应急 物资网络，可以联通各个物资储备中心、救灾物 资生产厂商、应急部门，使信息及时、准确的 得到传输。灾难发生后可以第一时间通过这个 平台了解物资情况，并及时的调配物资送往灾 区 。同时，信息的公开，还可以有效地避免应 急物资堆积如山的浪费现象的发生。 第二，应急管理部门可以通过这个平 台，及时掌握受灾地区附近的应急物资储备情 况，选择距离受灾地区较近的、运输较便利的救 灾物资储备中心驰援灾区，节约救灾物资准备时 间，节约运输成本。 第三，救灾物资信息平台的建设还可以直接 受益于近年来推行的电子政务的优势条件。 电子政务在我国已经推行了多年，部门的软 硬件条件都已经初步具备，而且积累了大量的有 经验的专业技能人才，这些都为救灾物资信息平 台建设提供了有利条件。 第四，通过全国统一的救灾物资信息平台，可 以及时的通报各地应急救灾物资的储备情况以及 用途，使应急救灾物资管理公开透明。还可以将应 急物资信息向社会公开招标，以杜绝暗箱操作，获 得质优价廉的救灾物资，节约国家成本 。 ４．吸引企业参与到应急物资的存储与物流 运输中来 应急物资的储备如果全部都由投资建 立专门的应急仓库并进行管理，不仅需要大量的 建设资金投入，而且管理成本也十分的高昂。为 了节约应急成本，可以在建立专门性的救灾 物资储备中心的基础上走市场化的道路，实现政 府和企业的双赢。可以将应急救灾物资根据化 整为零、分级代储、保障供给的原则，整合各地的 相关企业资源，运用到我国救灾物资储备体系中 去，在确保救灾物资储备的同时，为各地相关的 企业带来有效的经济效益。还可以依法通 过经济或行政手段，由救灾物资生产厂家、供应 商及医疗机构代储，来降低应急物资的存储成 本，同时保证物资的质量。［１３１ 在应急物资的物流运输方面，可以采用虚拟 企业联盟的形式将相关的企业纳入到应急物流 运输体系中去。所谓的虚拟企业联盟就是指具 有不同资源与优势的企业，为共同开拓市场而组 织起来的，建立在信息网络基础上的，共享技术 与信息、分担费用、联合开发的、互利的企业联 盟。＿ｌ 对于传统的灾害应急救灾物流而言，要实 现救灾物资的供应，必须配置相应的主题仓库， 并设置大量的配套资源，其服务范围也非常有 限。虚拟企业联盟的应用可以将散置在各地的 地方应急资源，通过网络系统连接起来，以物流 群的形式统一管理和调配，使服务半径和物资集 散空间放大。同时，部门还可以针对不同类 １ｌ８ 郑州航空工业管理学院学报 第３３卷 型的应急救灾行动或物资需求，确定出最佳的存 储地点和配送路线，并根据生产物资、在途物资 和市场物资的情况，合理进行调用，从而大大减 少救灾物资周转次数，缩短应急救灾物资生产厂 商与受灾地区之间的距离，简化应急物流的流 程，减少应急仓储设施场地、资金、人力等的占 用，节省运输费用和存储费用。可大大节约应急 救灾经济成本。¨ ５．组建多元化应急救灾队伍 传统的自然灾害应急管理模式中，过度的依 赖的作用，承担着应急救灾的主要任 务。这虽然发挥了集中力量办大事的优势， 但是救灾中忽视非组织、民间救灾力量的作 用，导致救灾效率低下，救灾成本过高等问题。 在十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体 制改革的意见》中指出：要更好地发挥公民和社 会组织在社会公共事务管理中的作用。建设一 支多元应急救灾队伍，可以在灾害应急救灾中积 极发挥社会力量的巨大作用，形成及社会力 量优势互补、协同配合的救灾格局。不仅可以极 大地降低应急救灾的成本，而且还有利于拉近政 府与民众之间的距离，有助于社会和谐。 在对应急志愿者队伍的管理方面，我们可以 学习英国的经验。英国在平时就已建立起了包 括皇家英国妇女志愿者协会、英国红十字会、国 际营救队、英国医生紧急救护协会、山地营救会、 宗教协会，以及学生联合会、外交使团等志愿者 组织。地方设有突发事件计划官，负责协调 当地的志愿者资源，在平时建立和保持与各类志 愿者协会的联系，并将志愿者协会编人地方 突发事件应急计划中，使之具有法律效力，各类 志愿者组织平时还要进行突发事件的应急培训 及实战演练。 １ 这种模式，不但有效地解决了政 府救灾力量不足的问题，还可以保证救灾质量。 寻求支援者支持一定要坚持三个原则，即灾情需 要时候用，没有需要的时候不用；有相应救灾能 力的使用，没有相应能力的不用；统筹规划， 就近就便使用。否者，志愿者队伍加入应急救灾 不仅不会减少救灾支出，反而会因为人力资源的 加大增加救灾成本。 ６．建立临近地区救灾的协作网络 ｌ临近地区救灾协作网络就是为了应对一个 地区应急力量不足，以及远距离投入救援力量成 本过高的问题。为充分使用临近地区的救灾资 源，由高一级应急就灾指挥部出面建立临近 地区的就灾协同网络。通过在临近城市之间用 无线网络搭建起连接各地区灾害救助中心之间、 地区灾害救助中心与应急救援指挥部之间的协 作平台，应急救援指挥中心可以全面掌握各地区 的应急资源。一旦在某一地区发生灾情并且依 靠当地的力量难以完成救援任务的情况下，可以 及时的联系应急救援指挥中心。应急救援指挥 中心可以根据灾情需要，指挥附近地区救助中心 就便支援灾区。如若附近资源不足，还可以向较 远地区就近补充。邻近地区救灾协作网络的搭 建，大大地节省了资源调度所带来的成本支出， 避免了远距离支援造成的远程运输、物品周转以 及时间上带来的的损失，可大大提高应急救援的 效率，见图２。 建立临近地区救灾的协作网络有三个关键 性的问题。一是要搭建起临近地区之间的网络 系统平台。灾情发生后，应急救援指挥中心可以 根据网络系统平台收集灾害相关的具体数据，并 对这些数据进行分析处理，形成支持决策的信 息。二是要建立地区之间协作的应急预案，并定 期开展应急演练。灾情发生后，根据应急救援指 挥中心的系统平台传递的信息，各地区应急部门 按照既定的应急预案对受灾地区开展救援。三 是确保协作网络内信息的高度共享和有效传递。 信息的互通是临近地区协作网络得以实现的保 证。¨ 因此，建立临近地区救灾的协作网络的关 键问题是要实现地区之间应急信息、应急救援经 验和相关技术知识的高度共享和透明。在此基 础上，还要对协作网络内各地区之间的突发事件 的性质和分类做统一的标准，以此来指导应急预 案的执行。 图２临近地区救灾协作网络 ７．建立灾后应急救灾的评价制度 灾后应急救灾的评价制度，就是在应急救援 完成后，通过对应急救援信息的收集以及效果的 反馈，对相关部门为减轻灾害造成的人员伤 亡和财产损失所开展应急行动的综合评价¨ 。 其内容主要包括：应急响应的启动，应急方案的 制定，应急预案的执行，应急资源的保障，社会动 第３期 刘焕成：基于救灾成本分析的灾害应急救援策略 ｌ１９ 员等方面所做的各种工作是否高效、有序和科 ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｅｏｍ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２Ｏｏ９ —０５／１ １／ｃｏｎｔｅｎｔ一 学。高效就是指应急响应的启动是否快速及时， １１３５１０８２．ｈｔｍ．［２０１０—０８—１５］ 应急方案、预案及保障工作是否讲求效率；有序 ［２］柴秀荣．灾害应急救助物资调度系统研究［Ｄ］．中国 则强调应急过程是否按照预先设定的程序，开展 科技大学硕士论文，２００９：３—４． 指挥、决策和部署；科学则是指整合相关应急资 ［３］［７］潘恒，张 乐．从汶川地震看我国应急物流管 源和应急力量的投入和执行过程是否经济科学。 理［Ｊ］．北方经贸，２０１０，（１）：３１—３２． ［４］祁毓．近年来我国自然灾害损失及救灾支出情况表 建立灾后应急救灾的评价制度是应急救灾 ［Ｊ］．地方财政研究，２００８，（６）：４． 不可或缺的工作。通过建立灾后应急救灾评价 ［５］钟开斌．安全优化与适度应急响应——基于成本一收 制度，可以总结和发现灾害应急救援过程中涉及 益视角分析［Ｊ］．经济改革，２００９，（２）：ｌ１—１７． 的不科学、不经济、不合理现象。这样做有两个 ［６］郑亚平．基于国内外灾害经济研究与管理实践的启示 目的，一方面，将有效的应急救灾方式、方法形成 ［Ｊ］．灾害学，２０ｏ９，（１２）：１１４—１１５． 长效机制，指导以后的应急救灾工作。另一方 ［８］王宏伟．试析应急绩效评估的意义［Ｊ］．中国减灾， 面，对于应急救灾过程中暴露的问题，以及失败 ２００９。（２）：３１． 的教训总结原因，属于制度上问题，要及时地改 ［９］［１０］方磊，张文卿．电子政务环境下危机管理 正，属于人为的原因造成的损失，要实行问责制， 系统的框架研究［Ｊ］．中国软件学，２００４，（４）：４７—４９． ［１１］［１２］伏昕．商品市场为救灾做动态物资储备［Ｎ］． 对重大失误要依法追究当事人的责任。通过这 ２１世纪经济报道，２０１０—０８—１７（２）． 些途径来促使应急过程的高效、有序和科学，减 ［１３］王健，王苗．关于依托现代物流搞好应急保障的 少灾害应急成本的支出，节约国家公共资源。 思考［Ｊ］．北京理工大学学报（社会科学版），２００５， 建立灾后应急救灾的评价制度所涉及的～ （６）：２—３． 个关键问题就是评估标准的设定，目前，我国还 ［１４］董明望，严新平．突发事件虚拟物流体系的构建［Ｊ］． 没有建立统一的灾后应急救灾评价标准，这也是 武汉理工大学学报（社会科学版），２００７，２０（１）：２７— 造成各地在应急过程中不计成本投入的一个重 ２９． 要原因。评价标准的设定，一方面，要充分考虑 ［１５］姚芳．突发事件物流中若干关键技术问题的研究 到我国的国情和各个地区的差异；另一方面，在 ［Ｄ］．武汉理工大学硕士论文，２００６． 指标的设计上要具有高度的可操作性，易于考 ［１６］戴胜利．我国与发达国家灾害管理系统比较研究 ［Ｊ］．学术界，２０１０，（２）：１６—１９． 核。在评价方法上，既要有反映总体救灾结果的 ［１７］赵林度．基于知识管理的城际应急管理协同机制研 静态评价，也要涉及救灾过程的动态评价。同 究［Ｊ］．软科学，２００９（６）：３６—３９． 时，还要结合科学应急救灾评估结果，对灾后应 ［１８］何宁，司 戈，陆 强．我国应急能力评价进展研 急救灾进行科学评价。 究［Ｄ］．自主创新与持续增长：第十一届中国科协年 会论文集（３），２Ｏ０９：１２０． 参考文献： 责任编校：陈强，王彩红 ［１］新华网．中国减灾行动［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ Ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｄｉｓａｓｔｅｒ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｒｅｓｃｕｅ ｏｎ ｔｈｅ Ｂａｓｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｎａｔｕｒａｌ Ｄｉｓａｓｔｅｒ Ｒｅｓｃｕｒｅ Ｃｏｓｔ ＬＩＵ Ｈｕａｎ—ｃｈｅｎｇ （Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｆｏｒ Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５００１５，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｒｅｓｃｕｅ ｎｅｇｌｅｃｔｅｄ ｔｏ ｃｏｎｓｉｄｅｒ ｔｈｅ ｃｏｓｔ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｄｉｓａｓｔｅｒ，ｃａｕｓｉｎｇ ｈｕｇｅ ｓｏｃｉａｌ ｗａｓｔｅ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ．Ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ ｎｅｅｄ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｓｔ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ａｉｄ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｓｃｕｅ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｒａｎｓｐｏｒｔ，ｈｕｍａｎ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｔｈｅｎ ｔｏ ｓｕｍｍａｒｉｚｅ ｔｈｅ ｕｎｓｃｉ— ｅｎｔｉｆｉｃ ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｒｅｓｃｕｅ，ａｎｄ ｔｈｒｏｕｇｈ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ｍｕｌｔｉ—ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｒｅｌｉｅｆ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｍｅａｎｓ ｔｏ ｒｅｄｕｃｅ ｔｈｅ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｒｅｌｉｅｆ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｒｅｓｃｕｒｅ；ｎａｔｕｒａｌ ｄｉｓａｓｔｅｒ；ｔｈｅ ｌｏｓｔ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｄｉｓａｓｔｅｒ；ｐｕｂｌｉｃ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ
