２０１４年６月 西安文理学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉ’ａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ａｒｔｓ ａｎｄ Ｓｃｉｅｎｃｅ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｊｕｎ．２０１４ Ｖ０Ｉ．１７ Ｎｏ．３ 第ｌ７卷第３期 【论坛】 计划生育调整与利益导向机制的分析与思考 张成武 ，张洪香 （１．西安文理学院区域教育发展研究中心，西安７１００６５；２．西安市雁塔区人口计生局，西安７１００６１） 摘要：随着我国人口计生的调整和国家对民生问题的持续关注，现行的计划生育利益导向也应同 步调整并更加完善。在调查研究的基础上，依据美国社会学家乔治・霍曼斯提出的基本交换理论，结合西安市现 状对现行计划生育利益导向机制进行梳理和分析，并提出相应的解决对策，为建立和完善计划生育利益导向机制 提供参考。 关键词：调整；独生子女；利益导向；特殊家庭；奖励扶助；实际效应 中图分类号：Ｃ９２３ 文章编号：１００８—７７７Ｘ（２０１４）０３一ｏｏ７０一ｏ４ 文献标志码：Ａ 一、引言 献突出的群体，他们为国家而舍弃个人多子多孙的 幸福，尤其是独生子女伤残或死亡家庭，更是为其承 担了所有的和最大的风险，是为了国家的公共利益， 做出了特别牺牲的群体。２００８年ｌ２月，国家人口 计生委和财政部联合下发《关于实行“三项制度”工 ２Ｏ世纪５０年代，美国社会学家乔治・霍曼斯 在《社会行为：它的基本形式》一书中提出了社会交 换理论，该理论指出，个人、群体和社会组织之间的 利益交换是基于理性、互惠、公平、共享价值观和制 度化等原理。对于人们进行的所有行为来说，一个 人的特定行为越是经常受到奖励，即越有可能采取 作的通知》，要求从２００８年起在全国范围内全面实 施计生家庭特别奖励扶助制度，提高农村部分计生 家庭奖励扶助标准，计划生育利益导向进一步加大。 这种行为。＿１ 从实践上来说，计划生育利益导向机 制，其历史可以追溯到２０世纪７０年代前期开始对 但我们同时也应看到，随着我国人口计生的调 整和国家对民生问题的持续关注，计划生育利益导 向在实施中出现了“有利少导”的状态，有的奖 励扶助项目并没有达到预期的效果，对生育意 实行计划生育的个人和家庭在招工、住房分配等方 面的倾斜；２００６年底，《关于全面加 强人口与计划生育工作，统筹解决人口问题的决 定》，再次强调要“建立和完善为主、社会补充 的人口和计划生育利益导向体系”，指出“计划 生育家庭为国家做出贡献，国家应使计划生育家庭 优先分享改革发展成果。”＿２ 在国家实行计划生育 愿和生育行为并没产生明显的导向作用。＿３ 尤其是 在“单独二孩”新的历史条件下，如何保证在政 策调整的同时基本国策不可动摇并推动人口和计划 生育工作的健康发展，需要我们进行深入的思考。 本文以美国社会学家乔治・霍曼斯的基本交换理论 这３０多年里，中国少生了四亿人口，独生子女家庭 为中国经济增长带来了可观的“人口红利”，对人均 ＧＤＰ增长的贡献超过四分之一，独生子女家庭是贡 收稿日期：２０１４—０３—０９ 为研究视角，在调查梳理了西安市现行的计划生育 奖励扶助项目的基础上，对计划生育利益导向机制 的现状做如下分析。 基金项目：西安市社科基金项目１３ＷＬ０８“西安地区失独家庭”生存状况及对策研究” 作者简介：张成武（１９６１一），男，陕西武功人，西安文理学院区域教育发展研究中心副教授； 张洪香（１９７３一），女，河南邓州人，西安市雁塔区人口计生局主任科员。 ・７０・ 二、计划生育利益导向机制的现状分析 与思考 （一）普惠的实施，给计划生育利益导向 带来了新的挑战。如果在计划生育利益导向与人 励优惠的叠加，提高计划生育利益导向的 融合性。但就普遍实行的低保制度来看，其影响力 和影响面已经高于计划生育奖励扶助；农村合 人受益的惠民之间，对目标群体不能形成更大的 磁场引力，那么在“单独二孩”新的历史条件下，则 不利于调动目标群体实行计划生育的积极性。 随着关注民生、改善民生力度的不断加强，免除 义务教育学杂费、国家奖学金、助学金制度、社会保 作医疗明确排除计划生育手术并发症对象，其 治疗费用不纳入报销范围，类似这样的普惠在 定程度上削弱了计划生育奖励扶助的效果。 一总之，在计划生育管理越来越多地采用经济手 段的今天，计划生育利益导向面对的人群规模 较普惠型社会保障覆盖的人群来说要小得多，执行 计划生育家庭还要承担四二一家庭结构等社会 险补贴、城乡居民最低生活保障制度、新型农村合作 医疗制度、基本卫生保健制度、老年人合法权益保障 制度等一系列新的惠民越来越多。计划生育家 庭利益在与利益交换中与非计划生育家庭相 比，并没有体现其优越性，这在一定程度上形成了不 利于计划生育的导向。其突出表现在家庭人口越 多，得益程度越高。比如以土地为主要生活保障手 段的广大农村，责任田的多少取决于家庭人口的多 少；以房屋出租为主要收入来源的城市农村，在征地 补偿和集体财产分配问题上出现了不利于人口数量 相对较少的计划生育家庭的现象。应特别注意的 是，陕西省“单独二孩”于２０１４年３月１日正式 实施，在全省不分地区、不限年龄、不设间隔，启动实 施一方是独生子女的夫妇可以生育两孩。我省 目前一孩家庭４２５．８万户，其中领取独生子女父母 光荣证的有１８３．４万户。“单独”夫妇４３．３万对， 其中已生育一孩１１．４万对。实施“单独二孩” 后，预计２０１４—２０１８年全省平均每年多出生人口４ 万左右，出生人口约增加１０％。从城乡分布看，城 镇多于农村，大多数集中在市区。西安市“单独”家 庭最多，共有９．３万户，７０％以上分布在城六区，预 计今后五年平均每年多出生人口１．１万。“单独二 孩”的实施，对国家而言，将有利于改善人口年 龄结构、减缓老龄化速度，有利于促进人口长期均衡 发展，但公共服务压力将会加大；对目标群体而言， 有利于孩子的教育与成长和提升家庭抵御风险和养 老照料能力，但同样也会面临许多新问题：可能会出 现扎堆生育现象；安全孕育分娩风险增大；可能在某 些程度上刺激违法生育等。尽管陕西省卫计生委 （原陕西省计生委）根据国家法律规定和有关文件 精神，创新工作思路，加大扶持力度，强化综合协调， 形成了具有陕西特色，集奖励、帮扶、保障“三位一 体”的计划生育利益导向机制，又进一步明确了对 符合条件但自愿放弃生育二孩者享受优惠待遇，制 定出台多项优惠，推动普惠与计划生育奖 人口后果，解决由此带来的独生子女伤残致贫、独生 子女伤残或死亡的父母老年照顾及其未成年后代的 抚养困难、独生子女父母养老和照料等问题。因此， 应反思和理清普惠与计划生育奖励扶助政 策的关系，明确计划生育家庭的优先地位，从多方面 人手，在做好人口和计划生育与各种惠民 衔接和融合的同时，先行出击，争取资源，以实现对 计划生育家庭的优先保障。 （二）计划生育利益导向是一个综合体系，推动 普惠与计划生育利益导向衔接和融合的同 时，更需要注重行为后果的合理性和公平、公正 性。在新的历史条件下，计划生育利益导向机制应 重点考虑计划生育家庭可能要承担的风险，甚至可 能要做出的牺牲，并且把这种可能要承担的风险甚 至可能要做出的牺牲明确告知目标群体。事实说 明，我国独生子女家庭是抗风险能力最弱的家庭结 构。北京大学人口研究所穆光宗教授在《中国社会 科学报》中提出，独生子女家庭本质上是风险家 庭，＿４ 独生子女家庭的“风险性”就在于“唯一性”， 不可预见的风险，使很多家庭变得“不堪一击”“十 分脆弱”。截至２０１２年５月９日，全国失去独生子 女的家庭超过百万，且我国每年新增有７．６万个 “失独者”家庭，尤其是５Ｏ岁以上的“失独群体”日 益庞大。＿５ 据人１５学专家、《大国空巢》作者易富贤 以人口普查数据推断：中国现有的２．１８亿独生子 女，会有１ ００９万人在或将在２５岁之前离世。这意 味着不用太久之后的中国，将有１ ０００万家庭成为 “失独”家庭。【６ 风险预告的同时，还应当考虑风险 发生后独生子女家庭老者生病的护理、看病的优待、 养老的保障、临终的关怀、死后的丧葬及伤残独生子 女的医疗、独生子女未成年后代的医疗、入托、上学 等等，充分考虑到并切实解决好这些问题，是和 全社会应尽的责任和义务。只有这样，才能体现社 会的公平正义。如果计划生育利益导向机制把计划 生育家庭可能要承担的风险甚至可能要做出的牺牲 ・７１・ 交由公民个人承担，那么这样做与公平正义的原则 是相悖的，也是极不合理的。 众所周知，是法律的基础和灵魂，法律是政 策的特定表现形式，国家的任何立法都是遵循一个 基本原则，即公平、公正原则。执行计划生育的 家庭为国家做出了贡献，国家应该使计划生育家庭 优先分享这一带来的成果。作为独生子女意外 死亡、伤残的家庭在贯彻执行计划生育这一基本国 策过程中，如果不能享受其成果，是不公平的。因 为，应在切实解决独生子女意外死亡、伤残家庭 的社会问题时，自觉承担起社会救助和福利计划的 主体责任，对计划生育家庭给予国家补偿和关爱。 只有这样，才能切实保护全体人民的根本利益。从 法治的要求出发，当国家要求某公民出让某项私有 财产和合法权益而使国家和社会受益时，国家应当 以保障出让人合法权益为前提，对财产（或其他合 法权益）的征用给予公平补偿。就是说，国家应该 对于因公共利益而“牺牲”了特别权利或利益的人 负有补偿责任。以此而论，国家有必要对现行的利 益导向进行适当的调整，在《中华人民共和国 人口与计划生育法》中增加对计划生育家庭的补偿 条款，完善《中华人民共和国人口与计划生育法》第 四章第二十七条对计划生育家庭的权益保障内容， 认真考量利益导向成本投入和效用产出的关 系，创新奖扶方式，扩大利益导向的实际效应。据调 查分析，现行的计划生育利益导向在“单独二 孩”新的历史条件下，对计划生育目标群体的 利益导向作用是微乎其微的。如农村独女和双女家 庭不会为了享受中考加分奖励扶助而放弃二 胎，多年来额度基本上没有怎么提高的独生子女保 健费、独生子女父母退休时加发５％工资等，就当前 来看对于大多数独生子女父母，尤其是对城市独生 子女父母来说，起到的激励作用几乎没有，但如果将 这部分资金集中用于补贴未成年独生子女基本医疗 保险、独生子女父母养老保险、计划生育家庭成员保 险，其实际效应可能会更好。 依据莱宾斯坦提出的家庭生育决策的理论，家 庭的生育决策受传统观念、家庭结构、人口城市化、 妇女受教育程度及孩子成本和效用间的相关关系等 多种因素的影响，依目前西安市的人均收入水平来 看，育龄夫妇并不会为了要享受放弃二胎指标和双女 绝育奖励金而放弃生育孩子，可以考虑将这部分资金 集中用于提高计划生育家庭的补偿帮扶水平，逐步增 加暂时起着比较重要作用的奖励扶助项目，比如国家 奖励和特别扶助项目，以提升奖励金的效用。 ・７２・ （三）计划生育特殊家庭现状不容乐观，应完善 和提高扶助标准，健全社会福利体系，保障特殊家庭 的基本生活水平。 所谓计划生育特殊家庭，是指独生子女意外死 亡或伤残后其父母不能再生育的家庭。据调查，计 划生育特殊家庭的生存现状主要为：一是弱势群体 中的最弱者：在独生子女意外死亡或伤残的家庭中， ５０％经济困难，２０％靠低保生活；二是家庭养老支持 丧失或弱化，老年生活质量没有保障：在独生子女意 外伤残的家庭中，有不少家庭为给孩子治病几乎是 倾家荡产，为了生存只能靠节衣缩食、四处打工而艰 难度日，养老存在严重问题。三是未成年后代抚养 困难：意外死亡或伤残的独生子女，其未成年后代在 医疗、入托、上学等方面急需和社会的救助；四 是极度痛苦，情绪低落，精神一蹶不振：独生子女意 外死亡或伤残，造成了独生子女家庭结构的骤然变 化，父母都难以接受这样的现实，心理上受到极大的 创伤，精神状态普遍很差，情绪低落，精神一蹶不振， 整日愁容满面。尤其是失去独生子女的父母，其精 神上的创伤终生无法恢复，那种痛永远地留在父母 心中，挥之不去，每当有所触动，那种深入骨髓的痛， 即无法自拔，他们的泪水比雨水多；五是拒绝与生活 在正常家庭中的人交往：自行封闭，脱离社会，不愿 与其他人往来。每到过年过节，特别是中秋、除夕等 家庭团圆的节日，他们是最孤独的，只能躲在自己家 里独自舔舐内心的伤痛，“常回家看看”，对失去独 生子女的父母是一个永远也无法实现的梦；六是独 生子女意外死亡的大部分家庭父母提前离世或夫妻 关系破裂家庭解体：失去独生子女，男性往往采取极 端的方式，自杀或者自残。母亲不仅要承受精神上 和心理上的巨大痛苦，还要面对传后等许多现实问 题。失去独生子女，夫妻之间往往会相互埋怨而造 成家庭失和并导致家庭解体；七是较为严重的心理 问题和情绪影响造成的其他疾病，致独生子女意外 死亡或伤残的家庭人群的身体每况愈下：尤其是失 去独生子女的父母，都承受不了失子之痛而患病。 吃不下饭，睡不着觉，身体抵抗力下降，加上由于年龄 较大，身体机能不断衰竭，患病的可能性比平常。 据调查统计，“失独家庭”中９０％年龄在五十至六十 之间，其中一半人患有高血压、心脏病等老年慢性疾 病，患癌症、瘫痪等重大疾病的有１５％，６０％以上的成 员因承受不了丧子的打击，长期患有不同程度的忧郁 症，他们最常见的三种病是失眠、视力差和心脏病， “如果和社会不能对他们进行积极有效的帮助， 这些人很容易成为弱势群体中的最弱者。” ；八是再 生育与抱养子女带来的困惑： 失去独生子女的父母 生子女意外死亡家庭的养老，提供更多养老福利和 在“不孝有三，无后为大”传统观念影响下，自卑、自 闭、悲伤、沮丧、绝望、不甘，时时都在困扰着他们。再 生育，年龄都超过了５０岁，基本已经丧失了再生育孩 优惠支持，完善和提高计划生育特殊家庭的扶助标 准，在社会保障和生活服务的各个方面向计划生育 目标群体尤其是特殊家庭倾斜，是计划生育利益导 向调整的重中之重。 子的可能；抱养，繁琐的程序、昂贵的“赞助费”、费劲 的落户口及入托、上学、就医等等都需要心力、体力、 财力和精力支撑。再生育与抱养子女，都会给独生子 女意外死亡的家庭带来困惑。 对计划生育特殊家庭，目前除地方依 三、结束语 在“单独二孩”新的历史条件下，辩证的审 视现行计划生育利益导向机制的效益，动态地评估 现行计划生育利益导向的科学性、公平性与合理性， 据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四章第 二十七条经济上给予设定条件的“必要的帮助”外， 对现行利益导向进行适当地调整，创新奖扶方 精神文化上的慰藉，未成年后代的医疗、入托、上学 式，扩大利益导向的实际效应，不仅有助于构建并完 等方面的救助，父母自身的医疗、养老等问题尚未涉 善适应新形势的人口和计划生育的相关体系， 及。尽管２０１２年１０月，陕西省、西安市已大大地提 而且对促进可持续发展、体现人文关怀，保证社会稳 高了６０岁以上的独生子女死亡的家庭的奖励扶助 定和计划生育的连续性，无疑具有广泛的社会 标准，并联合下发文件，加强对计戈Ⅱ生育特殊家庭的 现实意义和较大的实践价值。 扶助和关爱，但是这些扶助与特殊家庭的多元 化需求之间还有很大的差距。尽管花大力气， ［参考文献】 下大功夫提高伤残死亡标准，但在法律层面上，“必 ［１］ ［美］Ｇ．Ｇ．霍曼斯．社会行为：它的基本形式［Ｍ］．纽 要的帮助”概念比较模糊，且没有实施细则。在操 约：哈考特世界出版公司，１９６１：１６． ［２］ 田青．普惠型社会保障背景下的计划生育利益导向政 作中尚有不合情理的地方，只有年底方可到账的有 策［Ｊ］．人口与发展，２０１０，（５）：１０３—１０９． 限救助，根本解决不了计划生育特殊家庭的实际问 ［３］高莉娟．人口和计划生育利益导向“有利少导” 题。不言而喻，在“单独二孩”新的历史条件 现象例析［Ｊ］．人口学刊，２００８，（３）：５４—５７． ［４］ 穆光宗．独生子女家庭本质上是风险家庭［Ｎ］．中国社 下，靠单一的计划生育奖励扶助制度已难以满足计 会科学报，２０１１—１１—０３（０３）． 划生育特殊家庭的多元化需求。为使得实行计划生 ［５］宫辞．暮年丧独子，他们的余生该何去何从［Ｎ］．广州 育家庭，尤其是特殊家庭在生产上有扶持，生活上有 日报，２０１２—０５—０９（Ａ１０）． ［６］ 沈亚芳．独生子女意外伤亡家庭救助金运行机制研 资助，社会服务上有保证，精神文化上有慰藉， ９ 建 究——以常熟市为例［Ｄ］．上海：上海交通大学，２００８． 立以满足计划生育家庭，尤其是特殊家庭的基本需 ［７］ 崔树义．扶助“失独家庭”应形成体系［Ｎ］．大众日报， 求为原则，以计划生育综合保险为主体，国家补偿、 ２０１３—０３—２４（０１）． ［８］徐继敏．成年独生子女死残的困境与责任［Ｊ］．重 救助、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储 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ｏｎｌｙ ｃｈｉｌｄ；ｂｅｎｅｆｉｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ；ｓｐｅｃｉａｌ ｆａｍｉｌｙ；ｔｈｅ ｒｅｗａｒｄ ａｎｄ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ； ａｃｔｕａｌ ｅｆｆｅｃｔ ・７３・
