我国计划生育利益导向机制现状调查与思考

Northwestpopulation

西北人口

我国计划生育利益导向机制现状调查与思考

王

存

同

（财经大学社会发展学院，北京100081）

摘要：通过我国四个省（市）计划生育利益导向机制实施试点的现状调查，分析了试点工作中取得的主要成效及

存在的困难与问题，发现利益导向机制在改善计划生育家庭的生活保障及示范等方面取得了成绩，但在制度设计、操作化等方面还存在着一些缺陷与不足，并就如何进一步推进利益导向机制提出了性建议。关键词：计划生育利益导向机制；调查；建议中图分类号：C923

文献标志码：A

文章编号：1007-0672（2011）03-0112-05

收稿日期：2011-02-21

基金项目：国家人口计生委立项项目“中国人口和计划生育利益导向研究”。

作者简介：王存同，男，江苏徐州人，财经大学社会发展学院博士，研究方向：人口社会学、社会定量研究方法。

一、引言（一）成绩与效果

2000年，《关于加强人口与计

划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确指出，“要建立和完善计划生育利益导向机制”。2004年初，我国部分农村开展了计划生育家庭奖励扶助试点项目[1]。随着奖励的不断推进，以农村计划生育家庭奖励扶助试点、“少生快富”及独生子女伤残死亡扶助试点等为主要内容的相对完善的计划生育利益导向机制已逐步建立，并日益成为我国现阶段稳定低生育水平最为主要的方法[2]。

为了对计划生育利益导向机制的效果进行评估，本研究对全国9个利益导向工作试点省市的资料进行了梳理。考虑到利益导向在西部地区的重要性，课题组最终选取了云南、甘肃、重庆和四川省作为实地考察样本点①。从2008年12月到2009年8月，课题组成员分别赶赴这些地区，与当地、计生委有关工作人员和群众进行了定性访谈及少量的问卷调查，并对所掌握的材料进行分析、归纳和总结，以期提出利益导向机制建设的思路和方向，供决策机构和有关人士参考。

二、调查发现

经过对四个省市的实地调查，课题组一致认为，尽管计划生育利益导向机制还有改善与提高的空间，但确已在保障受益对象权益与示范等方面起到了一定的积极作用。··112

1.受益对象的基本生活得到保障

缺乏必要的社会保障，尤其是养老保障，是影响农村计划生育的一大障碍[3]。在计划生育利益导向机制中，将奖励扶助资金发放到户的做法受到了当地农民的欢迎。尽管奖励扶助的金额不高，但对农民家庭特别是对西部地区经济比较困难的农民家庭而言，无论在实际生活还是在精神慰藉方面都起到了较为积极的作用。

调查显示，44.44%的人认为“计划生育利益导向能让养老有保障”，17.59%的人认为“无所谓”，

15.47%的人认为“拿不准”，15.47%的人认为“与自

己无关”。在问及奖励扶助金的作用时，68.8%的受

访者认为奖励扶助金使生活有了“一定程度的改善”，28.8%的受访者认为使生活了有“很大改善”，只有2.4%的受访者认为“没什么影响”。其中，家庭经济状况越差的对象，越认为奖励扶助金对自己的生活有帮助。在问及奖励金的用途时，52.5%的人回答说“把奖励金主要用于日常生活”，20.3%的人回答说“用于购买生产资料”，11.9%的人回答说“用于看病治疗”。

此外，奖励扶助制度也使受奖励的计划生育家庭自述其社会地位得到了提高①。有74.1%的受访者

①这9个国家级利益导向工作试点分别为云南、甘肃、青海、

贵州、重庆、吉林、湖南、山西和四川省。

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“曾被邻居羡慕过”，有68.4%的受访者觉得“不再受村里多孩户的气了”，有77.9%的受访者觉得“能在村里抬起头了”。但也有22.1%的受访者认为奖励扶助金并不高，比起少生孩子的代价来说，还不足以“让多孩户羡慕”；有25.9%的受访者曾受到村里多孩户的嘲笑，认为“就那么一点钱就不再生孩子了，真傻”。不过，值得注意的是，有97.9%的受访户觉得领取奖励扶助在精神上的慰藉作用要远远大于金钱本身的补贴作用。

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导向对纠正人口性别比失调“有明显作用”，70.37%的认为利益导向对稳定低生育水平“有明显作用”，有97.8%的计生委干部认为，在贫困地区要稳定和降低生育水平，解决事实上严重失控的超生问题，仅靠行政手段和惩罚措施远远不够，必须从大多数农民群众的切身利益和现实接受程度出发，建立和完善利益导向机制。当地媒体也一致认为，利益导向制度彰显了“民本”理念，是中国政治进步的表现，对人口和计划生育工作具有“破冰”的意义[5]，使中国的计划生育步入了一个更人性化的阶段。

（二）挑战与不足

应该说，计划生育利益导向机制以调节经济利益为主要手段，引导群众自觉实行计划生育的探索具有其理论意义与现实意义，尤其对西部较贫困地区产生了较为重要的影响。但在调查中也发现，有些实际工作还有待改进。

2.的良性示范作用得以凸显

实施计划生育利益导向机制，将过去的“处罚多生”为主转向现在的“奖励少生”为主，各省不仅注重经济支撑，还辅以非经济制度帮扶。如甘肃省施行“以工代赈易地搬迁”和“升学就业加分”等措施优先倾向于计划生育独生子女领证户和二女结扎户，在改变群众的传统生育观念等方面产生了积极影响。

就四个省市的平均指标来看，2009年农村夫妇办理独生子女证的人数是2004年的3.5倍，领取《独生子女光荣证》的人数是2004年2.7倍多。在受访的

1.奖励扶助对象的界定困难

在实际工作中，计划生育奖励扶助对象的界定存在着一定困难，主要有以下几个方面：

一是人户分离现象严重，收集相关信息较难。如有的夫妻长年在外打工，或去外地投奔子女或亲友，导致信息很难收集，奖励兑现有一定困难。

二是年龄界定问题。奖励扶助对象的年龄范围为1933年1月1日以后出生、在2001年12月29日《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布前没有违反本省区、市计划生育法规、规章或性文件规定生育的夫妻。也就是说，1933年1月1日前出生的农村夫妇不能享受奖励扶助金。依此设想，在一个家庭里，夫妻共同执行了计划生育，共同生育了一个子女，却因年龄问题出现了一方享受另一方不能享受的现象，颇耐人寻味。如云南楚雄州就有7位这样的老人，他们主动响应国家计划生育号召而放弃二胎，却没有得到相应的补偿。

三是各省双女户奖励扶助的规定不同。如甘肃省对年满周岁的农村独生子女户和双女户均发放奖励扶助金，但四川、云南省则不把双女户纳入奖励扶助范围，这引起了农民的反感。享受利益导向的优惠本来是计划生育户的一项基本权利，如果各省、甚至各市之间的都不相同，特别是在几十年前受到过的人群，在几十年后仍受历史原因的影响，不能享受奖励扶助，可能会有失公正。如

159名普通群众中，34.26%的受利益导向及其它

的混合影响已经领取或计划领取《独生子女父母光荣证》。同时，群众对计划生育工作的满意度也有明显地转变。2009年群众对计划生育奖励优惠的满意度是95.13%，比2003年国家“十五”人口计划中期评估的23.03%提高了72.1个百分点。

许多基层干部与群众反映，计划生育利益导向机制使公共财政的阳光直接照耀到计划生育家庭，对农民是很大的触动。通过利益导向机制的激励、引导农民理性转变生育观念、少生致富的同时，也使农民对计划生育的整体印象有所改观。有的受访者说，过去的计划生育干的是“断子绝孙”的活，而今天的计划生育“也学着做好事了”。还有的受访者说：“当年我们听党的话搞了计划生育，没想到二十多年过去了，党和还记得我们”。他们感到真心为他们办了实事，在一定程度上解除了他们实行计划生育的后顾之忧。特别是奖励资金的直接发放，也增强了农民对党和的信赖。虽然利益导向机制只是一种探索性尝试[4]，但收获了农民对党和的信任和感激，应有的示范效应已得到初步展现。

此外，通过利益导向来达到调节生育目的的做法也得到了基层计生干部的认可。在受访的97名各级人口计生干部中，79.63%的认为利益导向对促进生育观念转变“有明显作用”，61.11%的认为利益

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70年代的湖南省常德市，农村只允许生育一孩，否

①有关计划生育奖励扶助金社会地位的问卷选项为多选题。

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益导向设计的出发点。

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则（包括双女户）都视为计划外生育，要受到相应的经济、行政和社会名誉的惩罚。但若按该省现有，双女户应为奖励扶助对象，也就意味着当年违反计划生育的家庭今天却在享受奖励扶助优惠，当地规定这些家庭不能享受奖励扶助[6]。但是，同省毗邻的其他市，只有一村之隔，情况相同的家庭却可以享受，如此明显的地区差异让人深思。

这些情况的存在经常导致利益导向执行不力，也常常使具体工作者在确定奖励扶助对象时犯难。事实上，任何都有时间、空间上的界限，在边缘总会有一部分人群难以享受到优惠。因此，需要深入研究，在仔细修订奖励条例的基础上，做好群众的思想和解释工作，增进理解。

制定相应的补偿措施和补偿额度，则会人为地制造或导致新的利益分配不公或不合理，从而违背了利

此外，利益导向制度的部分规定也存在一定的漏洞。如规定只有一个孩子的、年满60周岁的老人可以领取奖励扶助金。但其中有部分享受该制度优惠的老人，其独生子女的结局并非是当年执行计划生育的结果，而是由于自然流产或胎儿早夭等造成的。对这部分人的补偿在当地群众中并没有起到正面的激励与示范作用，反而引起了一系列对奖励扶助的误解与无形中的排斥。

当地基层干部对此种现象亦有觉察。当问到他们“目前确定的奖励扶助对象属于当年实行计划生育后形成的比例约为多少”时，70%以上的基层干部选择的是20%以下。有位干部说，按规定，奖励扶助的对象是农村自觉实行计划生育，只生育一个子女或两个女儿，且年满60周岁的夫妇。但那些自觉实行计划生育的很多困难夫妇年龄往往不到60周岁，还得不到补偿。而许多拿到奖励金的60岁以上的夫妇，虽然只有一个孩子，但那不是执行计划生育的后果，往往是身体不好。也就是说，目前的受益对象与原设计发生了偏移，这与奖励扶助制度的初衷是违背的。

从目前来看，利益导向机制对群众的现实生育决策只起到了辅助作用，而起主导作用的依然是群众的生育意愿和生育观念。尽管改革开放以来，广大群众的思想观念发生了很大转变，但对于西部较为贫困落后的地区，传统的家族观念和养子防老的意识仍占据主流，微薄的奖励扶助金或现行的利益导向制度还未能从根本上转变群众的生育观念。调查中发现，自觉落实计划生育的夫妇年龄大都不超过40周岁，其中许多人都有外出打工的经验，城市生育观念对他们影响很大。但对一些教育程度不高或生活相对封闭的夫妇来说，他们往往受老一辈父母的影响，在男性偏好的外部压力下选择超生。这也启示我们，计划生育工作的真正难点在于从根本上转变群众的生育观念。利益导向机制也再不能单纯地依靠经济利益的驱动，应并以非经济措施，从改变传统生育文化、缓释养老担忧等方面做好宣传教育和说服引导等工作。

2.引导少生的预期效果不理想

利益导向机制是由外因引起内因变化，最终由内因起决定作用。也就是说，在以人为本的计划生育工作中，一个家庭是否自觉实行计划生育，是由家庭自身决定的。虽然利益导向制度的实施提高了群众满意度、改善了计划生育形象，但目前从试点地区五年来的效果评估来看，由利益导向制度所直接导致的“自觉少生”或“自觉实行计划生育”的群众相当有限，尚不足与投入成正比。也就是说，对已实施并完成计划生育的家庭来说，利益导向是一种经济奖励扶助，的确有利于生产自救与帮扶[7]，但对于未实施计划生育的家庭来说，还未能达到有效的正向激励。此外，由于奖励金额偏低，对转变群众生育意愿和生育行为的激励作用也相当有限。

调研组曾就“奖励扶助制度对生育意愿的影响”展开过调查，结果表明，在120名“已婚未生育户”中，有72.7%的认为“无论奖励扶助多少钱都不能足以让他们少生孩子”；在120名“一女户”中，有

71.9%的认为“奖励扶助并不能让他们下决心不再

要孩子”，在120名“二女户”中，有67.3%的认为“奖励的钱无所谓，若有可能，还想要个男孩”。这说明，奖励扶助制度引导少生的预期效果并非十分理想。同时，制度设计上的不完善也导致了利益导向机制的正向作用减损。如奖励制度的“一刀切”，即没有区分计划生育家庭户的内在差异而实行的奖励举措完全相同，而实际上一女户、一男户与双女户的风险和利益损失是不同的，应在评估各类补助对象的基础上将奖励有所细化与区分，才能更好地实现利益导向的目的。若不能洞悉各种奖励措施在利弊得失上的差异，也不根据各自的利益损失的不同来··114

3.群众对的信任度不足

尽管各个省市针对计划生育利益导向机制开展了广泛的宣传，并以红头文件配发，但四省中仍有平

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均35.0%的奖励扶助对象担心会朝令夕改。其中，以一女户家庭居多（39.1%），其次是二女户（37.2%）与一子户（35.9%）。

某县规定9月5日可以到当地信用社领取奖励扶助金。3日晚上就有农民露天排队，并将折上现金全部取出。当笔者问及原因时，很多人抢着回答说，“这钱保不准哪天又给收回了，还是自己拿到手上安稳些”。此外，基层干部与其他群众对奖励扶助也心存疑虑、信心不足。他们主要担心这项能否持久，担心国家财政是否有足够能力来承担，担心将来会不会又通过乱收费来解决资金问题，担心奖励扶助金能否像现在一样直发到群众手中。因此，要加大宣传力度，针对不同人群采取灵活多样的宣传方式，通过多种渠道，增加内容和执行的透明度，让广大农民及时、全面、准确了解奖励扶助，形成实行制度实施的社会氛围。

三、思考与建议

尽管利益导向机制作为计划生育工作的核心措施还存在着一些挑战，但其以人为本的思路与探索值得充分肯定。在未来的利益导向机制推进工作中，笔者认为应从根本上研究与解决下列问题：

（一）进一步理顺利益导向的

现行的计划生育利益导向制度遭遇了许多挑战，最为突出的是其他部门的与计划生育之间的冲突。如水库移民、拆迁征地、两免一补等普惠都是按照家庭人口数量进行计算和补贴，使超生家庭得到了巨大的实惠，而计划生育家庭因人少而“感觉吃亏”，微薄的计划生育奖励扶助金也不足以弥补这种缺憾，这对计划生育的基本国策造成表1按地区分的受访者对制度担心的原因比例分布（%）担心项目怕变怕干部执行不公怕信用社抵扣奖励金不担心合计调查人数云南省四川省甘肃省重庆市均值2011年第3期第32卷

了一定的冲击，也无疑使利益导向的执行走向效力不足、效果欠佳的困境。

尽管造成这种困境的原因是多方面的，但从根本上而言，计划生育利益导向设计本身的缺陷是导致这种困境的主要原因。目前，利益导向制度的设计与实施完全是计划生育部门操作，这存在着上的不合理。计划生育部门的职能只是提供性建议，起到参谋的作用，并不具备设计的条件。对计划生育家庭进行奖励扶助、对未来生育进行利益导向，履行计划生育基本国策三十年前的补偿承诺，这个职能的行使应是国家的责任、全民的责任。而计划生育部门的干部既没有相应的职能和权利，也没有相应的技能，尽管主观上很努力，但不具备实施利益导向工作的客观条件。计划生育部门的勉为其难，也极大地制约了利益导向机制建设的良性进展。从整个工作体系上看，利益导向的最后决策应该在或更高一级机构，决策的实施机构应该是有关部门或社会团体，包括非组织。

（二）进一步明确利益导向的重点

在调查中发现，许多计生干部并不能分清什么是利益导向机制的重点，该重点向哪些人群倾斜，甚至部分制定者也不能很清晰地回答这一问题。厘清事物的主要矛盾与次要矛盾才是做好工作的重要基础。在未来的工作推进中，宜进一步研究和分析利益导向工作的重点，也就是说要研究计划生育家庭与非计划生育家庭相比利益损失最大的是什么、计划生育家庭最需要补偿的是什么。确切的回答要建立在实证基础上，但遗憾的是，目前缺乏相应的实证研究。仅从经验上看，计划生育家庭与非计划生育家庭比，损失最大的是在计划生育父母未来的家庭养老问题上[9]。我国提倡家庭养老，但家庭养老体系中独生子女的养老负担过重，甚至是有心而无力，计划生育家庭养老的困境凸显。尤其在农村，家庭养老的困境并非到了计划生育父母进入老年时才体现出来，事实上在该家庭的孩子开始成为劳动力以后、计划生育家庭的劳动力数量和收入明显不如非计划生育家庭时就已经有所体现。随着父母年龄的逐步增高，这种累积差异会越来越大。越进入老年，计划生育家庭和非计划生育家庭的经济和照料差异就越发明显。当家庭养老不充分甚至出现养老困境时，能够给予补偿的只能是养老与社会养老。从某种意义上来说，目前计划生育家庭的养老困境并非国家计划生育预期却是其不

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32.41.9-65.7100.012034.47.9-57.7100.0120一女户35.95.1-59.0100.0120二女户超生户37.25.80.856.2100.0120未婚35.05.20.260.0100.0表2按生育状况分的受访者对制度担心的比例分布（％）担心什么怕变怕信用社抵扣奖励金怕干部执行不公不担心合计调查人数已婚未生育一子户均值20.00.010.070.0100.012035.90.05.558.6100.012039.11.13.456.3100.012037.20.00.062.8100.012021.80.01.676.6100.012030.80.03.865.4100.010030.10.53.465.9100.0Vol.32No．3（139）2011

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并适时地修正以往制度设计的不足。

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期而至的一种直接结局，解决计划生育家庭的养老问题理应作为不可推卸的一项责任，奖励扶助制度设计的初衷也基于此。只是目前奖励扶助的补偿力度对于从根本上解决计划生育父母终身的养老问题是远远不够的，唯一的办法是依靠社会养老保障在制度上的保障和倾斜。

此外，独生子女伤残死亡家庭父母的养老问题应是计划生育家庭养老中亟待解决的首要问题，这种家庭也理应成为利益导向机制中最大的受惠者。中国的社会养老保障制度尚不健全，家庭养老或子女养老仍是现今最主要的养老方式，而对于那些子女伤残或死亡的父母，已经不可能再靠子女解决赡养问题，必须寻求新的解决途径。由于他们面临的养老困境是当年响应国家号召实施计划生育的直接后果，国家应启动养老保障机制，全力承担这

[10]

尽管此前也对利益导向制度进行过多次“内部评估”，但这些评估的科学性和合理性却有待改进。如项目效果评估的基本做法是要将项目实施前的状况和项目实施后的状况进行比较，从而检验实施前和实施后的差异或变化。这就意味着评估首先要具备有关“效果”指标的基线调查。但目前的评估均为现状评估，没有基线调查作对比，这样得出的结论值得商榷。此外，还要进行案例对照研究，即项目评估的调查对象既有项目实施点也要有相似条件的非项目实施点，两者的调查时间和调查内容要相同，这样通过项目点本身的前后差异，以及项目点和非项目点的差异，才能较为准确地评估项目执行的效果。筝参考文献：

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（三）进一步加强制度评估

在调查中发现，同样的利益导向措施、同样的补偿和奖励程度，对不同家庭的效益是不一样的。效益大的，导向的程度也大；否则导向程度就小。这取决于计划生育家庭的经济条件和所给予的补偿或奖励的力度大小，以及他们的需求差异的不同。但是，目前对不同类型的计划生育家庭是一刀切式的奖励方式，容易导致的示范效果不明显。因此，对这个问题需要通过试点的结果进行研究和定量评估，

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WANGCun-tong

(SchoolofSocialDevelopment,CentralUniversityofFinanceandEconomics，Beijing100081，China)

Abstract：Thepresentresearchaimedtoreviewandevaluate“Interest-OrientedPolicyofFamilyPlanninginChina”.Byana-lyzingthedatacollectedinthebaselineandpostfieldinvestigationinfourprovinces,theresearchfound，althoughthepolicyhadafewdefectsonmechanism’sdesignandoperationalization，that“familyplanninghousehold”hadbeenbenefitfromit.Ononehand,thepolicyimprovedtheirlifequality；ontheotherhand,itwasimpliedtheprojecthadlong-termstrategicim-portanceinimprovingtheimageoffamilyplanning.Theauthoralsoputsomerecommendationstofurtherpromotethepolicy.Keywords：Interest-OrientedPolicyofFamilyPlanning；Investigation；PolicySuggestion

筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝（上接111页）

TheStudyofLandElementsonFarmersEmploymentandHouseholdIncome：Basedon344HouseholdSurveyofQingchengTowninGansuGAOXin-cai，TENGHai-feng

（SchoolofEconomics，LanzhouUniversity，Lanzhou730000，China）

Abstract：Basedonsurveydataof344ruralhouseholds，thestudy，whichusingLogisticModelandMultipleLinearRegres-sion，researchedtheeffectsoflandelementsonemploymentandincomeofhousehold.Theresultsshowedthat:theconditionoflandelementshasanegativecorrelationwithprobabilityoflaborforcemigrantworking，whileapositivecorrelationwiththeprobabilityoffarmersmanagementoffacilityagriculture，butnonsignificantonhouseholdincome.Keywords：Landelements；farmersemployment；Householdincome

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