建立少年的几点设想

于建伟

未成年人是祖国的未来，民族的希望。保护未成年人的合法权益，预防未成年人违法犯罪是一项复杂的系统工程，需要全社会的共同努力，司法保护是其中的重要一环。我国1991年制定的未成年人保，列专章规定了司法保护，1991年颁布的预防未成年人犯罪法中也有相关内容，在其他刑事的、民事的、行政的法律、法规和司法解释中，更有大量关于对未成年人司法保护的规定。这些规定最终要通过司法审判来保障落实。加强少年审判机构建设，在条件较好的大城市成立少年，是进一步做好司法保护工作的组织保证。本文拟就这一问题谈谈自己的看法。

历史的回顾

一、少年法庭的诞生与发展。上个世纪８０年代以来，由于多种社会因素的影响，青少年违法犯罪日益突出，成为社会关注的热点问题，各界有识之士积极寻求治理对策。为适应未成年人生理、心理特点，依法审理好未成年人犯罪案件，少年法庭应运而生。少年法庭针对未成年人的身心特点，采取一些不同于成年人刑事案件的审理方式，摸索出一套教育、感化、挽救未成年犯罪人的成功经验，取得了良好的社

会效果，受到了司法界的重视和公众的认可，并在全国推广。到１９９４年，全国系统共建立少年法庭３３６９个，审判人员１万名左右。少年法庭的实践还带动了少年侦查、少年检察、少年辩护、少年管教等一系列制度的产生与发展，在一些条件较好的地方，初步实现了少年司法“一条龙”，并由此促进了社会帮教“一条龙”的形成。少年司法制度迎来了一个大发展的春天。

二、少年法庭的困难与萎缩。少年审判工作在发展中也遇到一些困难和问题，最突出的是案源不足。据河南省高级统计，１９９８年以来，该省１８５个平均每个每年受理未成年人刑事案件１０件左右，有的基层每年受理３至４件。另据北京市高级统计，２００１年，该市１８个区、县中，每年受理未成年人刑事案件在５０件以下的有８个，５２至７１件的有７个，１００件以上的仅有３个。而该市基层刑事审判庭法官每人每年要审结８０至９０件刑事案件。相比之下，少年法庭普遍存在案源不足、法官工作不饱和的问题。为解决这一问题，设建制的少年法庭的，有的将被害人是未成年人的刑事案件以及涉及未成年益的民事、行政案件划归少年法庭审理；有的将自诉案件交少年法庭审理；有的将调研、综合治理等工作也交给少年法庭。这些做法虽然增加了少年法庭的工作量，但冲淡了少年法庭的工作特色，由于受案范

围太宽，专业化程度不高，影响审判工作质量。并且少年法庭受案范围与民事审判庭、行政审判庭受案范围有重叠、交叉，容易产生矛盾。设在刑事审判庭的少年案件合议庭，在成年人刑事案件数量增加，工作压力大的时候，往往被抽调办理成年人刑事案件，造成人员难固定，教育、感化、挽救工作难深入，审判工作难以体现未成年人刑事案件的特点。

上述问题使一部分人对少年法庭存在的必要性产生怀疑。在机构改革过程中，一些地方撤销了少年法庭。１９９８年，全国少年法庭由１９９４年的３３６９个减少到２５０４个。目前，全国少年法庭有２４００多个，审判人员７２００多名。现存的少年法庭中还有一部分名不符实，面临被撤销的危险。

三、少年法庭的改革与探索。１９９９年颁布的预防未成年人犯罪法第一次以法律的形式对少年法庭作出明文规定，使少年法庭组织机构的设立有法可依，对遏制少年法庭减少的趋势，促进少年审判工作的发展起到了积极的作用。为了巩固少年法庭的实践成果，发展少年司法制度，提高司法保护水平，一些地方进行了新的探索，最具代表性的是对未成年人刑事案件实行整体性的指定管辖，即将原来由数个基层少年法庭办理的未成年人刑事案件，指定由一个建制的少年法庭集中审理。这种探索最初由江苏省高级提出

创意，于１９９８年５月在连云港市的新浦、海州两区基层试行。此举产生了一定的效应，得到了最高的肯定，并在上海、河南、黑龙江等地推广。由于少年法庭法官能够在相对、稳定的审判机构中专心办理未成年人案件，钻研业务，专业审判水平明显提高，使少年法庭法官队伍更加稳定，加强了队伍的职业化建设。对较大管辖区域内未成年人犯罪的动态也能及时了解，并通过司法建议的方式反馈给有关部门。但这种指定管辖缺乏充分的法律根据，打破了原来的司法管辖体系，与、检察在协调上有一定难度，在财政保障上带来新的矛盾和困难等。

少年审判工作的发展呼唤少年审判机构设置的新突破；新时期对未成年人保护工作的更高要求呼唤少年司法制度改革的新举措。法学界和司法界有很多人不约而同地把目光聚焦在少年的建立上，并对此寄予很大的期望。

建立少年的必要性

一、建立少年，是适应未成年人身心特点，依法审理好未成年人犯罪案件的需要。未成年人处于生长发育时期，生理心理都不成熟，辨别是非和自我控制能力较差，他们违法犯罪的起因往往比较简单，心理品质可塑性较大，悔罪自新的愿望较强，以后的人生道路较长。因此，刑事实体法和程序法对未成年人犯罪案件作了一些特殊规定，审理未

成年人刑事案件，必须坚持教育为主、惩罚为辅的原则，贯彻教育、感化、挽救的方针。这就要求少审法官不仅要有法律知识，能够明断是非，还要具有教育学、心理学、社会学等方面的知识，要具有强烈的爱心和社会责任感。

依然严重的未成年人犯罪问题是建立少年的内在驱动力。据最高统计，１９９８年至２００２年，全国少年法庭审判未成年人犯罪案件逐年上升，未成年犯占全部刑事罪犯的比例也由１９９８年的６．３６％提高到２００２年的７．１３％。另据统计，未成年人作案成员占全部作案成员的比例，由１９９８年的１２．７％增加到２００２年的１３．４％。未成年人犯罪呈现一些值得关注的特点：一是暴力化犯罪倾向加剧。１９９８年至２００２年，全国审理的未成年人犯罪案件中，抢劫罪占４３．６６％，故意伤害罪占９．４１％，强奸罪占５．８１％，此外，还有杀人罪、放火罪等；二是团伙犯罪突出。这类犯罪一般占未成年人犯罪总数的７０％，高的达８０％以上。一些犯罪团伙三五结帮，连续作案，集盗窃、抢夺、抢劫为一体，危害严重；三是低龄化趋势明显。如天津市２００２年末在押的未成年犯中

未满１６岁的占３８．４％。２０

０２年，安徽省查处的未成年犯罪人员中，１６周岁以下的比２０００年增长７０％以上；四是作案手段成人化、智能化。部分未成年人作案手段隐蔽，有意破坏现场，毁灭证据，

具有明显的反侦查意识。 未成年人违法犯罪是一个十分复杂的社会现象，是困扰世界绝大多数国家的普遍性社会问题，有学者将它与吸毒贩毒、环境污染并列为世界三大公害。在我国，各方面的工作做好了，可以在一定程度上减少未成年人犯罪的数量，但不太可能在短时期内从根本上改变未成年人犯罪严重的态势，未成年人刑事案件审判工作任重道远。基于这样一个大背景，少年审判机构只能加强，不能削弱。由少年法庭到少年是少年审判机构发展的必然趋势。

二、建立少年，是扩大少年审判机构受案范围，培养专家型审判人才，提高司法保护水平的需要。少年审判机构生存发展的根本出路在于整合资源，扩大案源。建立少年，一是可以将较大区域内的未成年人犯罪案件集中到一个审理；二是可以将与未成年益密切相关的民事、行政案件划归少年管辖，如变更监护人、追索抚养费、抚育费等案件。据最高统计，全国每年受理的追索抚养费、抚育费案件就达５万多件。有利于少年审判机构的巩固和发展，有利于全面保护未成年人的合法权益。建立少年，集中审理未成年人案件，可以使少年案件审判人员得到更多的锻炼，在实践中增长知识，积累经验，加快少年审判队伍的专业化进程，培养出一支高素质的审判未成年人案件的法官队伍；便于发现和掌握一个时期、一个地区未成

年人案件变化的特点和规律，促进审判质量和执法水平、执法艺术的提高，更好地参与综合治理，预防未成年人违法犯罪。

三、建立少年，是统一执法，实现司法公正的需要。未成年人案件分属不同的审理，由于审判人员的素质和对未成年人保护的意义、方法等方面存在认识上的差异，加上各个所处的执法环境不同，在对未成年人案件审理的程序上和量刑上，在对未成年被告人教育、感化、挽救的做法上都会有所不同，有的甚至差别很大，这种情况不利于未成年犯认罪服法，悔罪自新。设立少年，不受所在辖区行政区划的，可以对未成年人案件集中审理，统一执法，统一量刑，有利于对未成年犯的教育、挽救。同时，由于少年的人财物都归市里管，比较超脱，不像普通基层那样人财物主要由所在辖区管理，很难排除辖区内方方面面的干扰。所以，建立少年，有利于保障审判，实现司法公正。

四、建立少年，是顺应现代少年司法制度发展趋势，履行国际条约义务的需要。在国际上，少年司法制度自建立到现在已有１００多年的历史，很多国家早已建立了少年。美国在１８９９年设立第一个少年法庭后，到１９２５年除两个州以外，其他各州均成立了少年，目前，美国

５０个州和哥伦比亚特区都颁布了少年组织法。德国柏林在１９０８年建立了少年，此后，在科隆和法兰克福也建立了少年。１９２３年，德国制定了少年刑法。英国在１９０８年制定了儿童法，并建立了少年法庭。法国在１９１２年建立了青少年，并颁布了少年保护观察法（１９５４年改为少年犯罪法）。日本在１９４８年公布的少年法规定设立家庭裁判所，它是同地方平等的、的第一审。我国是《联合国少年司法最低限度标准规则》（即《北京规则》）的参与制定国和缔约国。《北京规则》规定，成员国“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关。”我国作为缔约国，应该遵守上述国际条约的规定，承担国际义务，尽快建立少年。只有这样，才能做到与国际接轨，促进我国与世界的交流与合作，更好地保护未成年人的合法权益，更好地展示我国未成年人保护成果，更好地树立我国在维护未成年益方面的良好形象。

五、建立少年，是少年司法制度发展和完善的需要。少年审判制度是少年司法制度的核心。以少年审判机构改革为先导，带动少年司法制度的发展，是我国少年司法制度改革与发展的一个重要特征和有效途径。在一些条件较好的大城市建立少年，有利于带动少年侦查、少年检察、少年

辩护、少年法律援助、少年管教、少年矫治等一系列专门机构的建立和完善；有利于积累和总结少年司法工作经验，加强少年司法理论研究，推进少年立法工作，促进有中国特色的少年司法制度的形成与发展。

建立少年的可行性

目前，在一些少年法庭工作基础较好、交通便利的大城市设立少年的条件已经具备。这可从以下几个方面来说明：

第一，少年法庭工作经过近２０年的探索，已经形成了一套较为成熟的经验和较规范的工作制度，为建立少年提供了坚实的实践基础。少年法庭认真贯彻教育、感化、挽救的方针，坚持依法充分保障未成年被告人的诉讼权利，特别是对未成年被告人享有的法律援助、不公开审理、法定代理人参加诉讼等特殊刑事诉讼权利给予特别关注。坚持“寓教于审、审教结合”，开庭审理案件时，坚持在查明犯罪事实情节的同时，还对未成年被告人的家庭背景、成长经历、其实施被指控犯罪行为的主客观原因等情况进行调查，对于构成犯罪的未成年人，组织出庭的诉讼参与人对其进行有针对性的教育。坚持对未成年罪犯刑罚个别化原则，注重保护未成年益和保护社会利益的协调统一，对未成年罪犯依法多判处非监禁刑罚，尽量避免在监管场所可能发生的“交叉感

染”。坚持以审判工作为中心，拓展少年法庭工作的影响，积极参与社会治安综合治理，扩大审判工作的社会效果，等等。近５年集中审理未成年人刑事案件的尝试，为提高未成年人司法保护水平，进一步改革少年审判机构进行了有益探索，积累了丰富的经验。并且培养了一批热心少年审判工作、精通相关审判业务的法官。

为切实保护未成年被告人合法权利，针对未成年人刑事案件特点，最高人民于１９９１年制定了《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》。２００１年４月，根据修改后的刑事诉讼法，又重新制定了《关于审理未成年人刑事案件适用程序的若干规定》，进一步规范了少年法庭工作，并于２００１年专门制发了未成年人刑事案件裁判文书样式。在刑事实体法解释方面，最高人民曾于１９９５年制定了《关于办理未成年人刑事案件适用法律若干问题的解释》。１９９７年，刑法修订后，针对审理未成年人刑事案件急需解决的问题及时作出了一系列司法解释。今年，最高人民又将修改１９９５年的司法解释列为工作重点，开展了对未成年人刑事案件适用刑法问题的专题调研，有关司法解释正在制定中。经验的积累和相关司法解释的制定，为建立少年提供了比较充分的实践条件。

第二，人民组织法、未成年人保和《北京规则》的有关规定，为设立少年提供了法律依据。１９９３年修改的人民组织法第二条对专门的表述是：“军事等专门人民”。一个“等”字，为设立军事以外的其他专门提供了依据（当然，设立专门需要一定的审批程序）。目前，我国在“等”里边的专门包括铁路、林业、海事等。成立少年还有更为直接和明确的法律依据，一是未成年人保第四十条规定：“机关、人民、人民办理未成年人犯罪案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”二是我国１９８５年１１月批准加入的《联合国少年司法最低限度标准规则》规定，成员国“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关。”

第三，未成年人保和预防未成年人犯罪法的制定和实施，提高了全社会对保护未成年人健康成长、预防未成年人违法犯罪重大意义的认识，为设立少年提供了良好的社会条件。未成年人保和预防未成年人犯罪法（以下简称“两法”）具有涉及面广、执法主体多元的特点。为协调有关方面做好未成年人保护和预防犯罪工作，成立了妇女儿童工作委员会，综合治理委员会成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组，很多地方也成立了相应的机构。全

国有２９个省、自治区、直辖市以及多数市辖区和县成立了未成年人保护委员会，负责对未成年人保护工作进行指导和协调。未成年人保护委员会的成员单位一般包括教育、、司法、劳动、文化、广电、民政、工商等部门和、以及共青团、妇联等群团组织，未保委主任由副职担任。不少省市还成立了关心下一代工作委员会、爱心工程基金会等组织。各有关单位加强协调配合，形成工作合力，从家庭、学校、社会、司法等各方面加强对未成年人的保护和预防犯罪工作，取得了较好的成效。各级加强对“两法”及有关的地方性法规实施情况的监督检查，督促“一府两院”改进执法工作，推动了“两法”的贯彻落实。各地把“两法”的学习宣传纳入“三五”、“四五”普法规划，以群众喜闻乐见的形式进行宣传教育，增强了全社会对实施“两法”重大意义的认识。保护未成年人合法权益，预防未成年人违法犯罪，越来越受到社会各界的关注，社会公众对少年司法制度的理解、重视和接受程度大为提高，不仅理论界、司法界有专家学者对改进少年司法制度进行了有益的研究和探讨，呼吁早日建立少年，而且全国也多次提出建立少年的建议。所有这些，为建立少年提供了良好的社会条件。

第四，青少年法学的发展和少年司法制度的研究成果，为我国设立少年奠定了理论基础。完善的少年司法制度

需要理论的指导。我国少年司法制度的理论研究虽然起步较晚，但起点较高，进步较快，成绩很大。全国性的与青少年司法制度相关的研究机构相继成立，如中国青少年法律研究会、中国青少年犯罪研究会等。一些大学如北京大学、华东学院等，也成立了少年法学研究机构。中国大学设立了法社会学与青少年犯罪研究所，并办有青少年犯罪研究刊物。从上个世纪８０年代以来，我国多次召开了有关少年司法制度或少年审判工作研讨会，收到了大批有分量的论文，形成了一批热心少年司法制度研究的专家，出版了一批专著。同时，组织人员翻译出版了大量国外少年司法制度、青少年法学方面的法律、法规、专著和论文。国际性少年法学（司法）学术交流活动也已经开展起来。

设立少年的初步设想

一、关于设立少年的程序。目前有两种主张：一种是参照设立海事的做法，由最高人民提出报告，全国常委会作出决定。少年属于专门，人民组织法第二十九条规定：“专门人民的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”１９８４年１１月１４日，全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事的决定》。根据这一决定，目前我国在上海、大连等１０个城

市设立了海事，效果很好。第二种主张是根据２００１年３月２１日印发的《地方各级人民机构改革意见》的规定设立。该意见中规定，“因特殊需要设置人民，由高级人民经有关部门同意后，报最高人民审批”。

笔者认为，少年属于专门，根据组织法第二十九条的规定，应由全国常委会决定设立，这是法治的要求。考虑到设立少年是少年审判机构改革的重大突破，事关我国少年司法制度的全局，而且设立少年比设立海事涉及的面更宽，情况更为复杂，需要周密计划、试点先行、稳步推进。最理想的办法是由全国常委会授权最高人民在若干经济较为发达、交通便利、少年审判工作基础较好的大城市（如上海、南京、哈尔滨等）进行试点，积累经验，待条件成熟时，由全国常委会作出决定，或者在修改组织法时加以确认，然后在全国大中城市推开。

二、关于少年的受案范围。根据少年的性质和审判实践经验，以下案件划归少年受理较为合适：刑事案件方面，主要包括未成年人犯罪案件和对未成年罪犯的减刑、假释案件；民事案件方面，主要包括变更监护人、追索抚养费、抚育费的案件，一方当事人为未成年人的医患纠纷

案件以及双方当事人都是未成年人的案件如校园学生伤

害赔偿案件等；行政案件方面主要包括未成年人不服治安处罚的案件，涉及未成年人受教育权的纠纷案件等。

三、关于少年的内设机构。初步考虑可设“三庭”、“两室”，“三庭”是指立案庭、刑事审判庭、民事审判庭。涉及未成年人的行政案件数量较少，可由民庭审理，如有必要，也可民事审判庭、行政审判庭两块牌子一套人马；“两室”是指办公室和调研室。调研室主要负责少年审判工作的经验总结，少年司法制度的理论研究、未成年人犯罪研究等。还可承担不宜由少审法官开展的案外调查及部分综合治理工作。

四、关于少年的人事任免。少年属于基层，考虑到其作为专门的特殊性，在人事任免上，可参照海事的任免程序办理。即：少年院长由所在地的市常委会主任提请本级常委会任免，副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员，由少年院长提请所在地的市常委会任免。

五、关于少年与少年法庭的关系。我国地域辽阔，沿海与西部、大中城市与一般城市和县情况差别很大，少年审判机构不可能采取一种模式。目前，在少年法庭的大概念下并存有四种少年审判组织形式：设在刑庭内部的少年合议庭，建制的少年刑事审判庭，集刑事、民事、行政等涉

少案件为一体的少年综合审判庭，将若干行政区域的少年刑事案件指定由一个的少年法庭审理的少年指定管辖审判庭。将来，少年诞生以后，这种多元化的格局仍将继续。即在大中城市成立少年，在一般城市和较大的县中设建制的少年审判庭，在其余地方的保留少年合议庭。少年与少年法庭将长期并存，相互促进，共同担负起对未成年人实施司法保护的历史重任。

最后，笔者愿以顾秀莲副委员长在今年８月下旬向十届全国常委会第四次会议所作的《全国常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保〉实施情况的报告》中的一条建议作为本文的结束语：建议“将加强少年审判机构建设，完善少年司法制度纳入司法改革的总体规划。检查表明，少年审判工作只能加强，不能削弱。近几年，不断有全国和司法界、法学界一些同志提出建议，要求在一些大城市成立少年。针对当前一些地方少年法庭机构和人员不稳定、影响审判工作开展的情况，应从实际出发，区别对待，分类指导：在一些条件较好的大城市可进行建立少年的试点；在中级要加强少年法庭建设；在基层要巩固少年审判合议庭或少年法庭。以少年审判机构的建设和少年审判工作的开展，带动少年司法的侦查、检察、辩护、法律援助、管教等一系列制度的发展和完善”。