地方国有资产监管难点及其出路
改革开放以来,对于大量以各种形式存在的地方国有资产,如何通过有序管理使其逐步得到盘活,取得保值增值效果,一直是各级地方关注和亟待解决的问题,但时至今日,还没有找到一条真正彻底解决问题的办法。为此,探讨有效的国有资产监管模式成为了当前地方国资委或国资局的首要任务。
一、地方国有资产监管无效或低效的根本原因
所有权人缺位是国有资产运营低效的根本原因,为此,2003年后,从到地方都成立了国资委或国资局,并明确由国资委或国资局行使国有资产所有权人代表。但地方国资委或国资局行使国有资产所有权人代表,面临这样两大难题:一方面,一些地方把非经营性行政事业单位资产划归国资委或国资局监管,由国资委或国资局行使所有者权利,但国资委或国资局对非经营性国有资产监管缺乏应有的法律依据,所有者责、权、利没有明确的法律界定,国资委或国资局对这部分非经营国有资产监管,目前最多行使产权登记,至于为了有效配置而行使处置权则无从谈起;另一方面,对于经营性的国有资产,按照《公司法》规定所有权人应具备的各项权利(力)、责任、义务,各级国资委或国资局其实也很难担当。
目前,国资委只管理160多家企业,所管经营资产也仅为部分非金融类经营资产;另外,部委办局所辖约5000户企业、400多户金融类企业,及铁路、烟草、邮政三个行业国有资产等五类国有经营资产和大量行政事业性资产,以及资源性资产等均没有列为国资委管辖范围。但大部分地方国资委或国资局目前则把金融类经营国有资产、行政事业性资产列为管辖范围。因此,国资委虽然对地方国资委或国资局有指导职能,但由于两者存在监管范围的不同,地方国资委或国资局行使国有资产所有者代表时,自然就存在盲区的问题。即地方国资委或国资局行使金融类经营资产、行政事业性资产所有者代表时,缺乏全国性可操作的法规。例如,广州市海珠区国资局通过清产核资,核实归其管辖名下的国有资产总额为52.98亿元,其中,173家行政事业单位资产总额29.62亿元,4家区属企业经营资产总额23.36亿元。虽然按照《企业国有资产监督管理暂行条例》,海珠区国资局可以对4家区属企业行使“管资产和管人、管事”职能,但显然不可能对171家行政事业单位行使“管资产和管人、管事”职能。由此,地方国资委或国资局名义上为地方国有资产所有者代表,实质上地方大量国有资产依然存在所有者缺位、监管低效或无效等问题。
二、地方国有资产监管无效或低效主要表现
地方国资委或国资局监管国有资产虽然总量上不如国资委,但监管范围广,既有经营类资产,又有非经营类资产,且非经营性资产转经营性资产和闲置资产比较多,各单位各自为政,缺乏监督,造成资产管理缺位,资产隐性流失大。 (一)行政事业性国有资产管理被忽视
⒈行政事业单位占用的部分国有资产严重闲置。虽然不少地方把行政事业单位资产划归地方国资委或国资局管理,但其往往把管理重点放在投入或管辖内的各类企业的国有资产上,对行政事业性国有资产关注不够。由此,地方国有行政事业资产成了满足单位需要的“死资产”,根本不考虑其真实价值如何,是否有必要进行评估,进行财务核算和保值增值,甚至对资产的完整性也没有作具体要求,造成大量的资产闲置和浪费。资料显示,广州市海珠区2005年12月底行政事业单位国有资产的存量达22.31亿元之巨,其中行政事业性国有资产总
额近30亿元,占区国有资产总量的55.91%。目前,海珠区行政事业单位有闲置房屋建筑物3.66万平方米,账面价值3,025万元。这些闲置资产有些是完全闲置,有些是无偿用做住宅、文化娱乐场所或商业用途,不仅起不到缓解部分部门办公用房紧张的作用,而且使海珠区有限的资源白白浪费掉。同时,由于一些单位办公用房问题迫切需要解决,闲置房屋资产又未被利用,致使财政重复投入建设,更加大了资源的浪费。有些单位由于种种原因长期蜗居在区商业中心的旧房子里办公,不得不由财政拨款维修和租房办公;而各部门纷纷购置和计划自建办公场所。
⒉行政事业单位占用的国有资产价值被低估致使国有资产流失严重。由于国有资产长期被无偿占有,不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或增值因素,账实早已不符。这带来两大问题,一是每个单位都想有“自留地”,产权分散、流失和浪费严重,削弱了财政分配资金支持各项事业发展的力度及财政的能力,加剧了财政资金供求的矛盾;二是各行政事业单位长期以来无偿占有国有资产及收益,无人向占有者追索投资收益和所有者权益,不仅税费流失严重,还成为单位“小金库”的主要来源,私下交易使国有资产租赁收入流失严重。收益分配中严重向个人倾斜,背离了国家中所强调的非经营性资产转为经营性资产以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
⒊行政单位办公用房由于缺乏统一管理造成使用面积悬殊。例如,广州市海珠区行政单位用于办公的房屋建筑面积近30万平方米,按编制人员4300人计算,人均面积70平方米,比国家规定的人均办公室面积最高标准还要高出几倍,造成这一现象的主要原因是公共服务用房和附属用房没有合理利用,资源没有共享。同时,又有些单位业务用房狭小,未达到国家规定人均20平方米办公面积的水平,影响业务开展,因而要求建设和购买新的办公楼,加大了财政的压力。
⒋行政事业单位非经营性资产转经营性资产管理混乱,导致国有资产大量流失。例如,广州市海珠区出租房屋建筑物18.3万平方米,帐面价值19,138万元,每年租金收入2 354万元,至今应收未收租金累计1484万元,应收未收率63%;同时,各单位自行出租物业,物业招租不公开、不规范,随意性大,管理混乱,合同租金高于市场水平;更有甚者,一些行政事业单位所签出租物业合同条款不平等,承租者可以随时终止合同,不负任何经济责任,但一旦出租方提前终止合同,就要负一切经济损失。
(二) 企业国有资产管理缺乏有效约束机制
⒈地方国有企业债务和包袱十分沉重,已严重影响到企业资产的经营运作。例如,广州市海珠区4家区属企业资产总额为23.36亿元,负债率为73.12%。由于绝大部分银行借款已到期限,银行追讨欠款的官司不断发生,拖欠工程款被包工头起诉查封也时有发生,已严重影响到企业资产的盘活经营,更不用说资产的保值、增值。
⒉公共管理职能和国有经营资产出资人职能没有彻底分开,地方国有资产管理设置不完善。一些地方国资委或国资局对所监管企业只是业务指导,地方没有授权给国资委或国资局干部任命权,所以,大部分地方国有资产管理并没有实现管资产、管人、管事相结合,权利、义务和责任相统一。
⒊资产(资本)经营意识和市场经济意识不强,改制后企业存量资产并未真正盘活,一些债权追收工作不够重视,责任不到人等。
⒋没有认真落实资产经营责任制,监管制度未真正到位,缺乏有效的经营管理约束机制。一些地方国资委或国资局考核企业指标不明确,奖惩制度不严明,有的虽然签订资产经营责任书,但由于企业正在进行改制和原改制后的企业遗留问题太多,经营者精力主要放在企业改制工作和处理债权债务、拖欠工程款和银行借款、职工集资款、产权证、退休职工医保等问题,企业经营效益和资产增值保值责任难以真正落实。
三、地方国有资产监管出路
如何改变地方国有资产监管无效或低效状况?出路有以下几条:
⒈建立现代国有资产管理,完善国有资产管理、监督、运营机制。地方国资委或国资局是地方的直属特设机构,代表地方依法履行地方国有资产出资人职责,应充分授权其从事国有资产产权经营和资本运作,解决国有资产多头管理、无人负责的状况;同时明确所有者对经营者的约束职能和企业经营者的经济责任。
⒉地方国有资产全部实行集中归口管理,既解决行政事业单位之间苦乐不均矛盾,又为领导专心本职工作创造环境。
⒊加强对闲置资产、非经营资产转经营资产监督管理工作。一方面,对经营性资产实施集中管理,统一划归区国资局管理,签署委托授权书;另一方面,透过信息沟通,了解市场情况,通过公开招投标拍卖等方式,寻找合适对象,把闲置资产转让出售、出租或置换等,盘活闲置资产,发挥资产最大效能。
⒋建立统一合理调配行政事业单位房屋物业管理制度。一方面,把多余配置行政事业单位房产统一调配出来,统一划归地方国资委或国资局管理,统一用于出租经营;另一方面,加强办公用房管理,采取租赁形式,实行有偿使用,地方财政再根据国家规定的人均办公室面积安排单位租金经费,多占资源多付费,地方国资委或国资局将收回的资金以国有资产收益名义上缴财政,用于滚动建设,满足行政事业单位需要。
⒌加强管理创新,推动国有企业快速健康发展。地方国有企业要“有所为,有所不为,以退为进”,从竞争性行业中退出来,清理债权债务,优化资本结构,降低经营风险,全面建立资产经营责任制,提高资产经营效益。
(作者系广州市海珠区国有资产监督管理局副)
