论行政诉讼中“异地管辖制度”存在的问题及对策
摘要:现行的行政诉讼管辖原则,使得行政案件的审理遇到很多干预,影响了司法公正。异地管辖制度作为应对措施,在一定阶段起到了积极的作用,使管辖的常规功能丧失,在此过程中又滋生了新的,因此文章认为作为改进之法,应该探索建立有限异地管辖制度。
关键词:行政诉讼;管辖原则;异地管辖制度
据《财经》获得的相关统计数据显示,从19年《行政诉讼法》实施到2004年间,全国行政案件原告平均胜诉率仅为17.75%,撤诉率达41.25%。产生这种干预的根源是司法不,司法权地方化。为了有效的解决这一问题,一些在行政诉讼管辖权的问题上进行探索改革。2002年7月,“异地交叉管辖”作为一项试点,在台州市推广,并且在实践中不断摸索、改进。实践表明,这种之内的灵活做法对于保障人民行使行政审判权确实起到了一定的推动作用,但是并不能有效解决问题。
1异地管辖制度存在的弊端
文章认为“异籍管辖制度”并不能有效地防止行政干预,并且与行政诉讼法确认管辖的原则相违背。现作如下分析:
①加重了司法成本。异地管辖在屏蔽行政干预的同时加重了司法成本,这包括异地调查的费用和异地执行的费用。这一制度严重背离了“两便原则”,加重了当事人的诉讼负担和不必要的支出。特别是对于被告败诉的行政案件,由于行政机关普遍缺乏对裁判的尊重和服从意识,因而异地的判决更难以得到有效的执行。在反复的执行博弈中,的司法成本无疑会大量攀升。按照经济分析法学的观点,任何诉讼活动都应当以最小化的诉讼成本追求最大化的诉讼效益。从主体角度来说,行政诉讼成本包括私人成本、行政机构成本和司法成本。这种成本的加大,“两便”原则的背离,必然会引发这一原则的信赖危机。因此。如果考虑便于当事人进行诉讼,就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层管辖。“异地管辖制度”增大了原告的诉讼成本,造成原告起诉困难,不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,以至于原告不愿起诉,特别是对“小额处罚”的案件更不愿起诉,使行政案件数量减少,不利于行政诉讼的健康发展。因此管辖原则的确定不可以脱离实践,应该严格遵循“两便”原则,有利于当事人提起诉讼,而不是相反。鉴于行政诉讼的特殊性,异地管辖的初衷是好的,但是实践证明他脱离了我国的特殊的国情,在发展过程中出现这些状况也实属情理之中。由此可见,作为一种屈服于行政干预的权宜之举,异地管辖制度并不能真正以较小的代价解决长期困扰人民公正审理行政案件的难题。媒体所宣称的“为得到公正的审判结果,相对人通常乐意支付这笔额外的费用”。
②不便于人民查证。异地管辖的支持者认为,随着我国当事人主义诉讼
模式的建立和不断强化,职权主义诉讼模式日趋弱化,并为现代的司法理念和现实环境所扬弃。法官只是中立的裁判者,严格遵循不告不理的原则。举证则是公民个人的事情,人民调查取证的范围越来越窄,举证质证只能是当事人双方的事情,法官只是被动中立裁判,当事人举证不能,当事人自行承担法律后果。因此,行政诉讼管辖原则中有利于人民查证原则的基础将不复存在。然而他们忽视的一点是在当事人主义诉讼模式下,也负有核实证据和依当事人的申请调查取证的权利。这些活动对于迅速查明案情,及时正确审理案件来讲是必要的。况且我国行政诉讼构造今后仍将以职权主义为基础。在当下的中国,行政机关拥有强大的行政权,并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据,公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。公民、法人调查事实、收集证据的能力就显得苍白无力。另一方面由于行政诉讼的代理费用低,案子的难度往往又难以预测,律师特别是优秀的律师都不愿意投入到行政诉讼案件中来。
行政诉讼的异地管辖制度,阻碍了人民的调查取证的作用,如果对负有的核实证据和依当事人的申请调查取证的权利一概否认,在实际操作过程中出现的问题将无法解决,也势必造成制度的混乱。由此可以看出,异地管辖制度对人民调查取证的阻却,从实质上讲不利于对行政诉讼原告的诉权保护,亦不利于我国行政诉讼的发展。
③扭曲了上下级人民之间的关系。我国《》第127条第二款明确规定:“最高人民监督地方各级人民和专门人民的审判工作,上级人民监督下级人民的审判工作。”这表明,我国上下级人民之间是审判业务上的监督与被监督、指导与被指导的关系。按照最高人民的设想,当事人可以申请指定异地基层人民管辖,基层人民也可以主动提请由其他基层人民管辖,但最终是否准许采用异地管辖则完全取决于中级人民的决定。也就是说一个案件最终是不是可以异地审理,是中级人民说了算。这一规定使得上下级的行政关系增强。如此一来,中级人民就掌握了越来越多的一审行政案件管辖配置权不难看出,随着指定管辖的常态化,基层人民与中级人民之间的依附关系更加明显,中级人民日益蜕变为基层人民的行政领导。可以说,这是大力推行行政案件异地管辖的最大现实隐忧!
我国上下级人民之间是审判业务上的监督与被监督、指导与被指导的关系,这也是司法的一个应有含义。异地管辖制度对这一关系造成了冲击,即行政化的领导代替了这种监督与被监督、指导与被指导的关系,将不利于司法,长此以往,司法权威也必将受到威胁,最终将不利于我国法治社会的进步和和谐社会的构建。
④造成行政诉讼管辖的混乱。诉讼中管辖权的常规功能是“用来确定一个所拥有的权力性质和范围,以及划定可行使职权的地域界限。”异地管辖的后果是,在当事人提起诉讼后,由于存在异地管辖的可能,使受诉处在不特定的状态,它会使当事人不知道去什么地方起诉,造成高兴制度的混乱。程序的破坏对法律正常发展的冲击破坏作用是不可低估的。
2解决行政诉讼异地管辖制度存在问题的对策
文章认为决行政诉讼异地管辖制度存在问题的对策应该建立有限异地管辖,具体可以从以下几个方面建构:
①应充听取分当事人的意见。行政诉讼法之所以规定了“原告就被告”的原则,一方面是为了防止原告滥用诉权,寻找对自己有利的管辖,侵犯被告的合法权益。另一方面,更重要的是为了方便被告应诉,方便调取证据与判决的执行。在官民不等的巨大差距之下,因此原告在选择时通常只会选择被告行政权力所及以外的以保证裁判公正性,这种选择基于自身的利益考虑,因此在指定异地管辖中,当事人的申请并不必然决定案件的管辖,是否准许,由中级决定。但是应该听取分当事人的意见,确保程序公正,以切实维律的权威和当事人的利益。
②采取随机确定管辖地的方式。“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的,在任何时代都是一个问题。”让法官在绝对的真空和无干扰下进行裁判显然是不可能的,那只是司法的“乌托邦”。解决该问题是一个庞大的工程,异地管辖只能是其中一种。具体操作过程中可以采取随机确定的方式,避免其他人为的干扰因素。既可以保证案件的公正裁判,“也不会太多增加被告及受案的诉讼成本,相反会减少受案和被告的关系成本”。
③建立巡回审判制度,允许庭审观摩。巡回审判在一些国家的司法体系中已成为一类审判方式。在我国还没有成为一种制度,但早在前,陕甘宁边区就已产生了巡回审判的代表作“马锡五审判方式”。较之过去。现在有更为深厚的基础——人民。在这种巡回审判中,可以有效监督司法的公正,是对异地管辖不完善的地方进行一些填补,当然,推行巡回庭审观摩制度对中级来说,司法成本是高昂的,因此进行巡回庭审观摩不宜过分频繁,文章认为全年二到三次即可,应该从经济学的角度考虑投入和产出的比率,追求效率的最大化。
3结语
从部分地方推行异地管辖制度的成果表明,异地审判是受欢迎的,这足以说明裁判不公以及地方保护主义所造成的损害。但是在我国行政诉讼的审判不能完全堵塞异地管辖的情况下,这种有限的异地管辖制度只是权宜之计。如果要彻底解决行政诉讼管辖的种种弊端,就要实现完全的司法,这才是破解该问题的治本之策。
参考文献:
[1] 【日】棚濑孝雄,王亚新译.纠纷的解决与审判制度[M].北 京:中国大
学出版社,2004.
[2] 孙文鹰,黄献安.行政案件异地审判:“陈崇冠们”先行一步 [J].,2004,(2).
[3] 章志远.行政案件异地管辖热的冷思考[J].中州学刊,2008, (2).
