新时代乡村治理的困境与对策探析

作者：华南农业大学 张木明 林雪妹 王波 来源：《南方论刊》 2020年第9期

张木明 林雪妹 王波

（华南农业大学 广东广州 5102）

【摘要】乡村治理对于推动国家和社会的发展具有特殊意义。当前我国乡村治理中的“三治”理念不深化，乡村存在着“微”问题，直接侵蚀着群众的利益；乡村治理关系错综复杂；当前乡村仍然呈衰落的趋势，农村社区治理的伦理路径也遭到忽略。因此，当前社会治理需要健全“三治结合”的体系；完善监督体系和强化追责问责；维持村民现有自治制度，梳理乡村治理内容；通过科技创新和人才培育引进等手段，改善乡村衰落现状；正视乡村居民群体的主体性作用，依靠伦理路径促进乡村治理。

【关键词】新时代；乡村治理；“微”；伦理路径；“三治”治理理念

一、乡村治理困境出现的背景

党的十九大提出实施乡村振兴战略，这在“三农”发展过程中具有里程碑意义。乡村在我国有着重要的角色，乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。社会治理是近年来国家发展的主题，社会治理的基本单位是社区，社会要繁荣发展有赖于社区的治理[1]。乡村在某种意义上可以形成社区，因此新时代下的乡村治理可以助推整个国家的发展。乡村治理是国家多层治理结构中不可或缺的一部分。因此，乡村治理在整个社会进步过程中有着举足轻重的作用。

国家经济的飞跃发展，加上城镇化进程快速推进，我国乡村的经济和社会结构也有了日新月异的变化。乡村治理经过长期的发展，有一定的成效，但也有一部分的遗留问题尚待解决，在新时代背景下，也为乡村治理带来了新的挑战。因此，乡村治理陷入了困境。

二、我国乡村治理面临的困境及原因分析

（一）“三治”治理理念不深入

“三治”概念的首次出现，是在党的十九大提出的乡村振兴战略的内容中，“三治”即“自治、法治、德治”三者相结合，继而形成的乡村管理体系[2]。其中自治是根本，法治是保障，德治是支持。虽然“三治”观念在提出之初，得到了基层以及部门民众的认同，但现时很多乡村的自治工作落实不到位，把法治看作强硬的管理，德治缺位，乡村文明建设成效不佳。

一是自治治理理念不深入。主要原因是乡村居民，对于乡村治理的参与意识淡薄，并且受限于自身的经历和知识水平，从而导致了自治能力不强。

二是法治治理理念停留在表面。主要是因为法治执行人员认为法治就是传统的管理，法治执行人员民主法治意识淡薄，习惯将个人意志凌驾于法律之上[3]。

三是德治治理理念的缺位。主要是因为在乡村自然地域中，人与人之间的联系较为密切，在解决问题方面，乡村民众倾向于利用“人脉”解决，这样会加剧不公平现象的出现，德治理念不突出。

（二）乡村“微”乱象直接损害群众利益

“微”行为在我国的乡村普遍存在，但在反的工作深入开展之后，更加凸显。“微”是指基层干部对于手中“小微权力”的滥用导致的行为。“小微权力”，就是指村级组织及村干部对于村级重大事项、决策、资金及资源管理等的村务管理享有的权力[4]。在大部分乡村，“微”的事件发生的频率比较高。因为的“金额”通过比较少，并且被关注度不高。此外，还呈现出集体化，根据中国社科院发布的 《反腐倡廉蓝皮书》指出，主体从个体向团伙化蔓延[5]。在乡村治理的过程中，产生“微”行为，主要原因有以下两个方面：

一是法律法规不完善以及监督不到位。由于村级组织和村级干部不属于行政体系的村民自治层级，因此，对于这部分乡村治理主体的权力使用和行为规范，是缺乏相关的法律法规约束，并且由于村民由于各种原因，对于乡村治理的意识淡薄，参与治理积极性也比较低，这样一来，村干部就会“手握大权”，可以对乡村治理的事情拥有很大的决策权。

二是村干部和村治组织自我形成的内在约束力不足。乡村治理的大部分村干部都是由在本村具有一定威望的人担任，年纪可能稍微比较大。这部分人可能文化素养不够高、法律意识淡薄,且信念不坚定、为人民服务的思想不深入，这也是“微”的内在根源；再者，他们普遍也认为法律不会惩罚微的行为[6]。因此，放任自己的微行为，内心不会形成内在约束力。

（三）乡村治理关系错综复杂

当前，乡村治理关系不清晰，治理主体不突出。我国有相当一部分农村的村治组织、村干部和乡镇存在三种关系：第一种，由乡镇直接来管理乡村事务，村干部听从于乡镇；第二种，村治组织和村干部有很高的性和浓重的宗族思想色彩，不愿意服从乡镇的指导，在更严重乡村治理关系中，村干部和村治组织还会抵抗乡镇；第三种，村治组织、村干部和乡镇共同治理进行乡村治理，但这种关系往往会导致乡村权利结构的失衡。

导致乡村治理关系复杂的主要原因是乡村治理内容过于宽泛。新时代下，在我国村农税费改革以及新的生育出台以后，村治组织、村干部和乡镇的工作范围看似变少了，但是人民的需求日益在增长。乡村治理的范围包括了政治、经济、文化等方面的内容，基层不仅要向乡村社会提供公品和服务，还要注意协调和处理不同利益主体之间的关系[7]。

（四）当前乡村仍然呈衰落的趋势

乡村呈现衰落主要表现在：农村人口结构失衡；农村产业发展滞后；农村教育资源不足；部分传统文化较为落后[8]。

一是乡村人口结构失衡。据国家统计局的数据显示，截至2018年末，从城乡的人口结构来看，城镇常住人口为83137万人，同比增长2.2%，乡村常住人口为501万人，同比下降2.19%[9]。城市的工作机会和工资水平更高，虽然近些年来也出现了一些“返乡潮”，但是总体上的城乡人口结构失衡还是没有多大变化。

二是产业发展落后。由于农村人口的大量流失，农村想发展第二、第三产业，但是也没有足够的人才可用，更没有资金可以支撑，并且我国大部分农村还没有摆脱以农业为主的产业模式，并且农业特色产品没有得到适当的宣传以及推广，使得特色产品没有为乡村带来最大的效用。

三是农村教育落后。是由于乡村的青壮年进入城市务工后，只剩下“三大留守群体”（留守儿童、留守妇女和留守老人），并且在教育资源在城乡之间本来就是分配不均，乡村的教育资源缺乏。缺少父母的督促与陪伴，留守儿童的教育无疑会落后。

四是部分传统文化较为落后。乡村传统文化比较落后。村落文化是村民与村民之间、村民与生态自然环境之间，村民与社会之间持久互动和彼此融合，继而形成的独特乡村文化。但是城镇进程以及新媒体的冲击下，带来了文化冲突，难免会出现异化，部分文化甚至不符合当下社会主流的价值体系[10]。

（五）乡村治理的伦理路径的利用不足

在乡村治理过程中，往往对伦理路径忽视，没有加以利用。相对于城市来说，我国传统的乡村自治管理的程度比较高，而这种自治管理往往是无法脱离“伦理”，而成文或者不成文的村规民约正是“伦理”的具体表现[11]。城乡社区治理的两个基本路径是制度与伦理，首先，社区治理需要依靠法律和行政规范等制度性因素进行刚性约束，但同时，在新时代的乡村治理下，伦理的软约束也不应该被忽视。

一是治理模式照搬照抄。在乡村治理过程中，城市社区治理的模式往往会被照搬到乡村治理中。首先乡村有着和城市不一样人文环境以及风俗习惯，相对于城市而言，乡村的成员与成员之间、家庭与家庭之间的联系会更加地紧密，在日常生活中体现出来的人情色彩更加浓厚；其次，乡村一般会伴有宗族文化，从某种程度来说，农村社区的凝聚力一旦被正向激发，会大大地促进乡村治理的进程和成效。最后，农村社区治理类型可以分为行政主导型、行政引导型、多元共建型以及多元共治型社区四种类型，根据不同的环境场域可以挑选不同的治理类型[12]。

二是伦理路径运用具有一定难度。每个农村社区的伦理虽然有共性，但是也存在着差异，没有深入了解农村社区的伦理道德，运用伦理路径也存在一定的难度。因此，在乡村治理过程中，伦理路径的作用往往会被轻易忽视。乡村治理的伦理道德可以包括民间信仰、村规民约等内容，若能因地制宜地正确加以利用，将会对乡村治理中具有特殊的意义，促进乡村治理工作的成效。

三、乡村治理对策建议

（一）结合乡村实情完善健全“三治”结合体系

我国的乡村遍布各个角落，并且各有差异，统一实行同一模式的乡村治理不是可行之策，但“三治”是我国乡村治理的基本方向，因此，结合乡村的具体情况，健全“三治”体系，为乡村治理打下坚实的基础具有一定的可行性。

一是用“以系统理论为支撑，治理范式由三治结合”转变为“三治分离”。首先划分乡村治理的宏观系统，继而再细分子系统，从而形成系统的乡村治理的规范[12]。

二是提高乡村民众的自治意识，在乡村民众之间宣传基础的自治内容以及自治技巧。这样有利于在乡村形成一定范围内的自下而上的自治体系。乡村民众能够进行自治，自行解决部分问题，乡村治理才能顺利进行。

三是明确法治涵义并非以往传统的单纯管理，重视乡村民众在法治过程中的作用，并发挥德治的柔性支撑功能。明确法治是民主的法治，并且在村规民约的基础上体现德治理念，德治作为一种柔性的支撑，可以给予法治滋养，并且可以培养乡村民众的自治意识[14]。更容易得到乡村民众的认可，达到乡村治理的目标。

四是依靠当前的大数据驱动新时代，助力乡村治理。根据我国当前阶段的乡村治理的新要求，传统的个体治理或者家族治理已显得不适时宜[15]。借助大数据，乡村治理可以在主体、治理内容以及治理手段等方面发生质的飞跃，提高治理主体之间协同性，使得治理内容更具有精准性，治理手段更具有效性[16]。

（二）完善监督体系以及强化追责问责制度

完善监督体系，积极引导监督，要大力鼓励群众监督，结合上下级监督来，发挥监督的实质性作用[17]。

一是鼓励群众协助党和打击“微”行为。以大数据信息平台为载体，村务公开和乡镇政务公开，有利于规范基层机关干部工作的工作作风和内容，“双务”的公开也为民众行使监督权提供了路径以及平台，进一步推进了基层民主建设步伐。因此，“双务公开”也是乡村“微”的关键治理路径[18]。

二是上下属之间不能出现相互包庇的行为。上级对于下属的工作动态需要及时掌握，不能出现包庇行为，下级不能因为上级的权力以及利益关系等问题，无视上级的行为。

三是定期对于村治组织和村干部进行问责。包括日常工作内容汇报、资金收支情况、项目开展进度等等。

四是需要加大对于关键环节、重大事件的关注力度，防止“微”行为的发生。此外，预防胜于补救，在审批流程需要多把关。

（三）完善现有的村民自治制度以及梳理乡村治理内容

在开展乡村治理的过程中，保留现有的村民自治制度是非常有必要，可以降低乡村公众对于治理的不适应性，也有利于治理进程的推进。对乡村治理内容进行梳理，亦可以提高治理的效率以及体现治理系统性。

一是对于现有的村民自治模式要加以保留。按村民委员法进行民主选举，以村规民约作为重要依托，激发村民的自治积极性，确保对村务进行民主管理，可以分担一部分的乡村治理内容。

二是因地制宜借鉴外国乡村治理的成功案例。例如可以通过成立农民协会来提升村民的地

位，可提供资金保障以及法律支撑，周边的城市、企业和院校也可以推动乡村的发展[19]。

三是梳理新时代下宽泛的乡村治理内容。进行按模块梳理，对于梳理的工作分工协作。厘清村村干部之间、乡村与村治组织之间的关系，他们并不是上下属的关系，而是平等协作的关系。

（四）通过科技创新以及人才培育引领改善乡村衰落

在信息时代，任何一个地方的发展，都需要依靠科技的创新，而人才的培育引领是科技创新的基础。

一是利用科技手段完善农业基础设施，科学发展农业。目前我国大部分乡村的农民劳作都是采用传统的耕种方式，例如利用牲畜耕犁，依靠科技手段来完善农业运转体系，这能够大大提高经济农作物的生产效率。

二是积极吸纳多元经济对于乡村农业的投资，拓展农业发展资金来源。农业经济的发展不畅，根本原因是资金的投入不足够。

三是结合本乡村的资源优势以及区位优势形成自己的主导产业，并利用新媒体平台进行宣传。例如利用UGC模式下的短视频制作；UGC模式全称为User Generated Content，即网络用户可以借助互联网平台进行展示自己的原创作品，或者提供给其他的网络用户。每一个网络用户都是原创内容的提供者。UGC模式盛行于当前的互联网世界，UGC模式下每个网络用户都可以拥有两个角色，既是消费者又是生产者[20]。

四是构建外精英治理体系，促进乡村内外的精英对乡村进行协作治理。乡村内与外的精英之间，通常会存在权力失衡的问题。因此，两者之间需要相互进行制约与监督，在业绩竞争中合作，实现乡村精英的多元治理[20]。

五是利用好或者争取出台利好，落实好各地的人才引进计划，或者鼓励外出村民回乡，支持家乡的发展。

（五）探索伦理路径以促进乡村治理进程

开创乡村治理的伦理路径，可以助力有效治理乡村，伦理路径在乡村治理中具有重要意义。需要做到以下三个方面：

一是要重视村规民约。村规民约可以规范农村社区村民日常生活的行为准则，充分发挥村规民约积极作用，是乡村治理格局的重要举措[22]。例如广东省罗定市金鸡镇清水自然村，在乡村治理的过程中，借助村民代表会议为平台，鼓励村民参与村规民约的制定，结合当地的地理优势和产品特色，并且带动乡贤反哺家乡，共同规划乡村的发展，实现协同治理。

二是明确乡村精英在乡村治理的地位。乡村精英是指“在乡村社会中，在经济和社会人脉等方面拥有特定的优势，并通过整合运用这些资源取得了一定的成就，同时拥有一定的权威，能够对周边成员乃至社会产生影响的乡村成员”[23]。因此，乡村精英可以作为乡村社会网络的核心，可以发展乡村精英领袖，以点带面，共同参与乡村治理中来。

三是以风俗习惯作为乡村治理的重要手段。以风俗习惯为纽带，强化乡村社区的凝聚力，使得社区内的个体对社区形成归属感以及认同感，继而塑造村民稳定的生活模式，让村民进行遵循，增加对村民的约束力。

四、结语

在我国，农村分布散落、面积广、特点各有不同，乡村治理是一项系统工程，任重而道远。乡村振兴战略的实施也不是单靠一方就能完成，多方的协作乡村振兴的必要条件。当前我国乡村治理的关系较为复杂，“三治”观念得不到强化，治理内容过于宽泛，乡村仍然呈现衰落趋势，伦理路径没有在乡村治理中发挥作用。为更好地推进乡村治理的进程，完善监督系统和强化追责问责制度；完善现有村民自治制度及梳理乡村治理内容，通过科技创新和人才培育引领改善乡村衰落，重建乡村居民群体的主体性，正视伦理路径的作用，推进乡村治理。

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作者简介：1.张木明（1972-），男，汉族，广东梅州人，华南农业大学公共管理学院副教授，博士，研究方向：社会治理创新，社会工作；2.林雪妹（1994-），女，汉族，广东云浮人，华南农业大学公共管理学院；3.王波（1992-），男，汉族，河南信阳人，华南农业大学公共管理学院。

责任编辑/周洁