中国农村养老保障制度的现状与对策

２００６年２月　陕西教育学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａａｎｘｉ　ＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｆｅｂ．２０ｏ６　Ｖ０１．２２　Ｎｏ．１　第２２卷第１期　中国农村养老保障制度的现状与对策　冯　瑛　（陕西教育学院系，陕西西安摘７１００６１）　要：中国是一个拥有８亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是　建立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。现阶段我国应加快建立健全农村社会养老　保障制度工作的进程，在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题。　关键词：农村养老保障制度；家庭养老；人口老龄化　中图分类号：Ｆ　０．６７　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８～５９８Ｘ（２００６　Ｊ０１—００３４—０４　中国是一个拥有８亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是建　立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。随着社会主义市场经济的建立，中　国农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变，农村工业化的发展、农村劳动力的流动与转移，农村人１：３　老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定着农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继。现阶段我国　应加快建立健全农村社会养老保障制度工作的进程，在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老　保障问题。当前工作的重点是要进行制度创新，而且必须对农村养老保险的原则和现行进行适当的改　革和调整，建立城乡一体化社会养老保障制度。　一、农村养老保障制度亟待建立　进入２０世纪９Ｏ年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构的改　革，同时也涉及到农民社会生活方式的改变。目前，中国传统的农村养老方式受到了越来越多的冲击，最主　要体现在家庭结构不断缩小、土地保障功能正在弱化、农村外出劳动力人口急剧增加等方面。另一方面，我　国农村老龄人口众多与农村社会保障制度不健全形成强烈反差。　１．家庭养老功能削弱　由于中国历史传统中儒家“孝道”思想的影响，在中国农村老年保障历史和传统是以“家庭”为主。“家庭　养老”是我国赡养老人的优良传统，有着悠久的历史，深厚的经济社会基础…。但随着我国计划生育的　实施家庭出现了性的变革，首先是家庭结构发生了变化，实行计划生育后，在我国已出现大量的“四　二一”结构的家庭，农村的许多地方一对夫妇要供养４个老人，不论是目前的家庭收入，还是用于赡养老人的　精力和时间，都难以满足老年人的要求。其次，是目前家庭逐渐趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力都　普遍的降低了。家庭人口和劳动力的减少，就意味着家庭收入的减少。再次，随着社会的进步和经济的繁　荣，青年人价值观念的变化和老年人意识的增强，使老年人不愿依附子女来养活自己。这些因素综合作　用的结果，便出现了农村家庭养老功能的弱化趋势。１９９１年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表　明，我国农村６Ｏ岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比例为６３％；２００１年国家计划生育委员会农村家庭变　化课题组调查资料表明，这一比例已经下降为５０％左右。　显然目前有关农村养老保障的中强调的“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和　国家救济相结合的养老模式”　Ｊ，已不符合我国现阶段的实情。　收稿日期：２００５～ｌｌ一２５　作者简介：冯瑛（１９７９一），女，陕西西安人，陕西教育学院系教师，西北大学经济管理学院硕士研究生。　３４　维普资讯 http://www.cqvip.com

２．土地收入风险加大　农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的经济生产资料，也是广大农民的生活生产资料。根据　土地规定，承包的土地在农民去世前一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收入解决一部分老年人的生　活来源。但是，随着近年来农业生产资料价格的不断上涨，土地的投入与产出比率不断下降，再加上人均耕　地面积正在逐渐减少，从而难以形成生产规模效应，使得不可地方的农民种地不仅不能维护其生活的来源，　甚至出现了亏损。还有许多地区土地的转租和转包困难也很多，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土收入养　老，其风险也很大。因此，单以土地保障方式来解决农村养老问题，存在着许多的问题和一定的难度。　３．中国城乡养老保障差异较大　城乡间经济差距扩大，二元经济结构还没根本改变。城乡差距１９７８年为２．５７：１，１９８３年降至１．８２：１，　此后逐年上升，２００３年为３．３２：１。针对城乡经济发展不平衡和地区间财政状况的实际差距，国家鼓励有条　件的地区建立农村生活保障制度。截止２００３年底，全国农村享受最低生活保障和特困户人数仅为１２５７万　人。同年全国领取城市居民最低生活保证金的人数２２４７万人，全国各级财政支出最低生活保障资金　１５６亿元。［３］由此可见，城乡养老保障差异明显。　４．中国农村人口老龄化问题严重　随着中国实施计划生育基本国策，２１世纪后人口老龄化的进程加快。按第五次人口资料测算，２０００年　６５岁以上的老年人口为８８３２万人，占总人口的６．９８％，２０１０年后迅速增长，２０５０年将增至２．７１８７亿人。　］　而我国７０％的老龄人口在农村，农村养老负担特别重。２００２年，我国老年人口在总人口中的比重已经超过　了７％，我国已经跨人了老龄化社会。与世界上人口老龄化国家相比较，我国人口老龄化具有人数多、增长　快、超前于经济社会的发展水平等特点。这对我国的养老保障体系提出了严峻的挑战。特别是我国人口老　龄化的状况是农村明显高于城镇，随着农村流动人口的增加，这种趋势将会更进一步地明朗。但由于种种原　因，我国现在的养老保障仅仅局限在城镇人口中开展，导致了农村养老保障工作的滞后。　根据国际惯例，在人口老龄化高峰到来的前二三十年，就应建立相应的社会养老保障制度，进行养老保　险资金的积累储备。我国人口老龄化的进程将在未来１０至２０年内进一步加快。因此，我们要加快建立城　乡一体化社会养老保障制度，使所有人群在老年均有一个生活最低保障。　除此之外，我国现行的农村养老保险基金正面临贬值的危机，农村养老保障制度不能覆盖所有需要保障　的人群。　二、进行制度创新，建立健全有中国特色的农村养老保障制度　现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要为农民建立社会养老保险制度以弥　补传统养老方式的不足。我国于２０世纪９０年代开始探索在农村建立社会养老保险制度，已经积累了一定　的经验，为这项工作的进一步探索打下了基础。当前的重点是要进行制度创新，走“定、市场化运　营”的路子，从而使农村社会养老保障制度的建立取得实质性的突破。　１．“定”是农村养老保险事业健康发展的必由之路　在构建农村新型社会保障的过程中，国家承担着不可推卸的职责。“定”，就是强调农村社　会养老保险工作是的一项基本职能，要将农村社会养老保险纳入整个社会保障体系建设中统筹考虑，根　据国家社会经济发展规划，制定农村社会养老保险发展规划并指导实施；审查经办机构资格，监督经办机构　落实农村社会养老保险的各项；开展调查研究，总结经验，完善农村社会养老保险制度和各项；根据　有关法规和，维护农民的合法权益和农村社会的稳定。　２．实行“市场化运营”　’　农村社会养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和，专门组建　性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给予扶持和优惠，保险公司根据国　家有关法律、法规及相关，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。可以断言，农村社会养老保险　实行市场化运作，将会充分发挥和市场的两个积极性，比单靠大包大揽，责任会更为明确，其效益也　会更好，一定能使农村社会养老保险走出一条新路来。　从过去一段时期的实践和经验总结可知，走“定、市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经　３５　维普资讯 http://www.cqvip.com

济基本要求的，也符合我国现阶段农村社会养老实际。现阶段我们应继续鼓励和加快这项工作的进程。除　了制度创新还须对农村养老保险的原则和现行进行适当的改革和调整，应该改变原来农村养老保险“个　人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”原则　ｊ，国家必须考虑给予一定的投入（可以分步实施到　位），实行与城镇养老保险一样的由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以逐步消除或缩小城乡差别、工农差　别，实现资源相对共享，体现社会公平，切实解决好农民的养老保障问题。　３．国家投资、集体出资购买养老保险　对农村养老资金的投入需要解决两个问题：一是建立资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养　老保险，应由对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以　保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。　城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，但随着中国农业工业化和现代化发展，农村集体也要　为农民提供一部分保险金补助。发展农村经济，兴办乡镇企业，农村集体有了多余的可供支配的收人，就可　以集体的名义为六十岁到七十岁以上的老人购买养老保险。不仅要给予保险金方面的优惠，还需　要给予农民一定数额的直接经济补贴。而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的　财政支持系统。　４．农民个人缴纳一定的养老费用　现在农村已基本具备建立新型社会保障制度的经济和心理等方面条件。从经济条件看，实行社会主义　保障制度的中心问题经费问题，尤其是农民养老和医疗等社会保险的基金主要来自于农民的缴纳，现阶段我　国农民已基本解决了温饱问题并向小康水平迈进。经过组织和引导，农民有能力支付一定的费用用于社会　保险项目的开展。从社会心理条件看，农民具有迫切的构建农村社会保障制度的要求，通过引导，易于形成　正确的保障观念和保障意识。　坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，　凡达到全国农村平均收人水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对　收入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分　步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险；其次在较　为富裕的地区，一方面要加大资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩　展到其他地区。　在建立农村社会养老保险制度的工作中不能遗忘了农村外出流动人员，要为“农民工”建立社会养老保　险基金个人账户。８０年代起伴随着中国城市化、工业化的趋势，农业大量剩余劳动力向城市迁移，进城“农　民工”的社会保障问题，往往会被我们遗忘。如果把农民工纳入社会保障新计划，实行全国统筹，建立遍布城　乡的全国社会保障信息系统。这样无论农民工在哪里就业，即使回到了农村，国家对其养老和医疗保障的承　诺都能够兑现。这样，国家既可以扩大社会保障基金的缴费基数、缓解养老金近期支付压力，又可以使更多　的劳动者享受养老保险的权利，为全社会的老年保障目标创造条件。　除此之外，要使农村社会保障制度健康发展还必须提供法律保障。我国农村社会保障在长期的社会实　践中，形成了以集体保障为主、其他保障为辅的农村社会保障体系，这种保障体系主要是依靠高度集中统一　的行政管理系统依据相关实施，缺乏法律的规定性，而法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问　题。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济和社会发展的具有现代意义的农村社　会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。另外，要对五保供　养明确保障对象、稳定保障资金来源、规范保障标准，坚决杜绝保障管理方面的随意性和盲目性等等。　三、健全农村社会养老保障制度的战略意义　逐步建立健全与农村生产力水平和经济社会结构相适应的新型农村社会养老保障制度，是建立健全农　村社会保障体系的重要措施。这对于深化农村改革和落实计划生育基本国策具有重大的社会战略意义，对　于解除农民后顾之忧，提高老年人Ｅｌ的健康水平具有重要的人Ｅｌ安全战略意义，对于促进农村经济发展、保　障农民利益，具有重要的经济战略意义。　１．社会战略意义　３６　维普资讯 http://www.cqvip.com

首先，通过建立农村社会养老保障制度，有利于促进城乡居民社会保障的不公平状况的改变，可以有效　缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，提高农村社会的文明质量，建设社会主义新农村，构　建社会主义和谐社会，实现社会的稳定和国家的长治久安；其次，通过建立农村社会养老保障体系，有利于促　进我国农村几千年继承下来的传统生育观念的转变，改变家庭养老、多子多福的传统观念，实现广大农民的　，进而推动计划生育基本国策的落实；再次，通过建立农村社会养老保障制度，有利于优化农村改革和发　展的社会环境，使各项改革措施向纵身发展和落实。　２．人口安全战略意义　首先，建立农村社会养老保障制度，事关农村人Ｅｌ安全，是提高农村老年人ＶＩ健康水平的基石。提高老　年人口的健康水平又是社会保障体系的题中之义，两者相互联系、相互作用。当前，我国不少农村老年人口　有病得不到及时有效的医治，致使身体素质下降，对人均预期寿命产生深刻影响，也是农村老年人Ｅｌ因病致　贫、因病返贫的重要原因，从而反过来影响人Ｅｌ安全战略、扶贫攻坚计划和农村社会保障战略的实施；其次，　建立农村社会养老保障体系，对于统筹解决我国人口与发展中的数量、素质、结构、分布等事关人口安全问题　具有重要战略意义。农村社会养老保障制度健全了，对弱化传统生育观念、解决养儿防老、重男轻女问题也　是有效的措施。同时，通过农村养老保障制度功能的发挥，能够使农民家庭有更多的支出投向青少年的教育　和人力资源的开发，从而为提高整体国民素质，进而提高我国在未来世界竞争中的主动性具有战略意义；再　次，建立农村社会养老保障体系，提高农村老年人Ｅｌ的健康水平，有利于促进人口的有序流动和合理分布。　而提高农村老年人口的健康水平，能够解除农村青壮年剩余劳动力流动的后顾之忧，从而对提高农村劳动生　产率也具有战略意义。　３．经济发展战略意义　农村的社会养老保障制度的实施建立，等同于增加了农民和农村的收入，对于解决“三农”问题，建设社　会主义新农村，进而促进经济社会协调发展和实现小康社会的目标具有战略意义。建立农村社会保障制度　也将大大推动传统产业和劳动密集型产业向农村转移，加快我国经济结构和产业结构调整的步伐。　［参考文献】　［１］杨魁孚．中国人Ｅｌ问题纲要［Ｍ］．北京：中国人口出版社，１９９８．　［２］蔡防．中国人口问题报告［Ｒ］．北京：社会科学文献出版社，２０ｏ０：１０３．　［３］金水桃，金景．农村老年人口健康视角中的农村养老保障问题的战略思考［Ｊ］．人口经济，２００５，（６）：７２～７９．　［４］李仲生．中国的人１２１与经济发展［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００４．　［５］宋健．农村养老问题研究综述［Ｊ］．社会保障制度，２００２，（４）：４３—４７．　［责任编辑李兆平】　Ｔｈｅ　Ｅｘｉｓｔｉｎｇ　Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｐｏｓｓｉｂｌｅ　Ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｏｌｄ——ａｇｅ　Ｐｅｎｓｉｏｎｓ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｉｎ　Ｒｕｒａｌ　Ａｒｅａｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ＦＥＮＧＹｉｎｇ　（Ｐｏｌｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｌａｗ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｓｈａａｎｘｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，Ｘｉ’ｎ　ａ７１００６１，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎａ　ｉｓ　ａ　ｂｉｇ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｗｉｔｈ　０．８　ｂｉｌｌｉｏｎ　ｐｅａｓｍ￣ｔｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ“ａ－　ｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，ｐｅａｓｍ￣ｔｓ，ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ”ｐｒｏｂｌｅｍｉｓ　ｔｏ　ｓｐｅｅｄ　ｕｐ　ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｍｅｎｔ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｏｌｄ—ａｇｅ　ｐｅｎｓｉｏｎｓ　ｉｎ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ，ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｏｍｐｏｎｅｎｔｃｓ　ｏｆ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｔｈｅ　ｎｅｗ　ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｉｎ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｃｏｕｎｔｒｙ，ａＳ　ｗｅｌ】ａＳ　ｔｈｅ　ｐｏｗｅｒｆｕ】ｇｕａｒａｎｔｅｅ　ｏｆ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　ｓｏｃｉｅｔｙ．Ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ．ｔｈｅ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｓｈｏｕｌｄ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ　ｔｈｅ　ｐａｃｅ　ｏｆ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ　ａｎｄ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｏｌｄ—ａｇｅ　ｐｅｎｓｉｏｎｓ　ｉｎ　ｒｕｒａｌ　ｒｅａｓ　ｓａｏ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｏｆ　ｏｌｄ—ａｇｅ　ｐｅａｓａｎｔｓ　ｏｕｌｃｄ　ｂｅ　ｓｏｌｖｅｄ　ｂｅｆｏｒｅ　ｔｈｅ　ｓｕｍｍｉｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｇｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｏｌｄ—ａｇｅ　ｐｅｎｓｉｏｎｓ　ｉｎ　ｕｒａｒｌ　ａｒｅａｓ；ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ　ｐｅｎｓｉｏｎ；ｔｈｅ　ａｇｉｎｇ　ｏｆ　ｏｐｕｌｐａｔｉｏｎ　３７